Von Stefan Manser-Egli<\/em>\u00a0<\/strong><\/p>\n In seinem Beitrag<\/a> zur \u00abGrenzschutz-Initiative\u00bb der SVP kommt alt Nationalrat Kurt Fluri zum Schluss, dass die Initiative weder als Ganzes noch in Teilen zwingendes V\u00f6lkerrecht verletze, sondern dies auf dem Weg der Umsetzung auf Gesetzesebene vermeidbar sei. Der folgende Beitrag legt dar, warum eine Gesamtbetrachtung zu einem anderen Schluss kommen muss, und warum die Initiative vom Parlament f\u00fcr ganz oder teilweise ung\u00fcltig erkl\u00e4rt werden muss. Diese Verantwortung wahrzunehmen ist Verfassungsauftrag, V\u00f6lkerrechts- und Demokratiepflege. <\/strong><\/p>\n In seiner Einsch\u00e4tzung bespricht Kurt Fluri die Abs\u00e4tze 4 bis 6 der Initiative, der Reihe nach. Dabei gelangt er jeweils zum Schluss, dass die Nichtgew\u00e4hrung des Asyls und der Ausschluss der \u00abvorl\u00e4ufigen Aufnahme\u00bb, wie sie die Initiative verschiedentlich fordert, nicht nach einer \u00abdirekten Ausweisung\u00bb bzw. einer \u00abunmittelbaren Wegweisung\u00bb verlangen. Stattdessen k\u00f6nne beispielsweise Artikel 4 des Asylgesetzes (und Art. 66ff.), der Schutzstatus S, \u00abals Ausweg dienen\u00bb, um die Initiative ohne Verletzung des Non-Refoulement-Prinzips umzusetzen. Doch die separate, voneinander losgel\u00f6ste Betrachtung der Abs\u00e4tze 4 bis 6 wird dem Problem nicht gerecht.<\/p>\n Eine tats\u00e4chliche Gesamtbeurteilung <\/em>der Initiative bedingt sowohl das Zusammenspiel der jeweiligen Abs\u00e4tze, als auch den politischen Kontext der Initiative und deren Absender zu betrachten. Der vorliegende Beitrag f\u00fchrt zun\u00e4chst das menschenrechtliche Non-Refoulement-Verbot als zwingendes V\u00f6lkerrecht ein. Er diskutiert dann das Zusammenspiel der einzelnen Abs\u00e4tze der Initiative. F\u00fcr sich genommen und einzeln betrachtet, lassen sich die jeweiligen Abs\u00e4tze vielleicht tats\u00e4chlich verfassungs- und v\u00f6lkerrechtskonform umsetzen, wie das Kurt Fluri darlegt. In der Gesamtbetrachtung ihres Zusammenspiels jedoch nicht. Zum Schluss wird dargelegt, inwiefern die SVP-Initiative einem klassischen Schema entspricht und warum die (Teil-) Ung\u00fcltigkeitserkl\u00e4rung auch Demokratiepflege ist.<\/p>\n Das Non-Refoulement-Verbot im zwingenden V\u00f6lkerrecht<\/strong><\/p>\n F\u00fcr die Frage der Ung\u00fcltigkeit der \u00abGrenzschutz-Initiative\u00bb ist die Unterscheidung zwischen dem fl\u00fcchtlingsrechtlichen <\/em>und dem menschenrechtlichen <\/em>Non-Refoulement-Prinzip entscheidend. Ersteres besagt, dass Fl\u00fcchtlinge nicht in einen Staat ausgeschafft oder ausgeliefert werden d\u00fcrfen, in dem sie verfolgt werden (Art. 25 Abs. 2 BV). Gegen diese Regel unserer Verfassung und des V\u00f6lkerrechts verst\u00f6sst die Initiative auch. Aber es ist noch kein Verstoss gegen zwingendes V\u00f6lkerrecht<\/em> gegeben, sondern \u00abnur\u00bb gegen die Verfassung und, unter anderem, gegen die Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention, deren K\u00fcndigung die Initiative zudem bei Unvereinbarkeit vorsieht (vgl. \u00dcbergangsbestimmungen).<\/p>\n Entscheidend f\u00fcr die Frage der Ung\u00fcltigkeit ist das menschenrechtliche <\/em>Non-Refoulement-Verbot: Niemand darf in einen Staat ausgeschafft werden, in dem ihm Folter oder eine andere Art grausamer und unmenschlicher Behandlung oder Bestrafung droht (Art. 25 Abs. 3 BV). Dieses ist auch in zentralen v\u00f6lkerrechtlichen Abkommen wie der Europ\u00e4ischen Menschenrechtskonvention, dem Uno-Pakt-II und der Antifolterkonvention festgehalten, es gilt aber auch unabh\u00e4ngig davon<\/em> als zwingendes <\/em>V\u00f6lkerrecht. Es w\u00fcrde also auch dann noch gelten, wenn die Schweiz den letzten v\u00f6lkerrechtlichen Vertrag gek\u00fcndigt h\u00e4tte. Wie der vorliegende Beitrag aufzeigt, macht die \u00abGrenzschutz-Initiative\u00bb, w\u00fcrde sie umgesetzt, die Verletzung dieser Bestimmung des zwingenden V\u00f6lkerrechts unumg\u00e4nglich, weshalb sie gem\u00e4ss Bundesverfassung f\u00fcr ganz oder teilweise ung\u00fcltig erkl\u00e4rt werden muss. Dieselbe Bestimmung des zwingenden V\u00f6lkerrechts war \u00fcbrigens auch der Grund, warum die \u00abDurchsetzungsinitiative\u00bb f\u00fcr teilung\u00fcltig erkl\u00e4rt wurde.<\/p>\n Kein Asyl, kein subsidi\u00e4rer Schutz, kein Bleiberecht<\/strong><\/p>\n Artikel 57a Absatz 4 des Initiativtextes in Verbindung mit Absatz 1 der \u00dcbergangsbestimmung sieht die Abschaffung der vorl\u00e4ufigen Aufnahme vor: \u201eEs werden keine vorl\u00e4ufigen Aufnahmen mehr gew\u00e4hrt und keine neuen Ausweise f\u00fcr vorl\u00e4ufig Aufgenommene mehr ausgestellt.\u201c Soweit, so unmissverst\u00e4ndlich. Diese Bestimmungen verlangen die Abschaffung des subsidi\u00e4ren Schutzes der vorl\u00e4ufigen Aufnahme, neben dem Recht auf Asyl und dem Fl\u00fcchtlingsstatus, und zwar ersatzlos. Doch genau einen solchen Ersatz schl\u00e4gt Kurt Fluri f\u00fcr eine allf\u00e4llige Umsetzung der Initiative vor, indem er auf die M\u00f6glichkeit von Artikel 4 des Asylgesetzes und den Schutzstatus S als neuen, zus\u00e4tzlichen Schutzstatus verweist, der die dann abgeschaffte vorl\u00e4ufige Aufnahme ersetzen w\u00fcrde. Aber wenn die Initiative schon die Ersatzmassnahme <\/em>f\u00fcr einen Status, n\u00e4mlich die vorl\u00e4ufige Aufnahme, abschaffen und verbieten will, dann verbietet sie erst recht <\/em>die Schaffung und Erteilung eines (neuen) Status. Man muss nicht Politikwissenschaftler*in sein, um die SVP schon \u00abVolksverh\u00f6hnung\u00bb schreien zu h\u00f6ren \u2013 doch dazu sp\u00e4ter mehr. Auch dem hohen Rechtsgut der direkten Demokratie scheint es nicht zutr\u00e4glich, den eigentlichen Zweck dieser Bestimmung, n\u00e4mlich die Abschaffung jeglichen subsidi\u00e4ren Schutzstatus und auch jeglicher Ersatzmassnahme daf\u00fcr, so offensichtlich zu ignorieren bzw. zu umgehen.<\/p>\n Nun kommt Absatz 5 des Initiativtextes ins Spiel. Dieser fordert unter Bezugnahme auf die in der \u00abMasseneinwanderungsinitiative\u00bb vorgesehenen H\u00f6chstzahlen und Kontingente ein Asylgew\u00e4hrungskontingent von h\u00f6chstens 5\u2019000 Personen pro Jahr. Dar\u00fcber hinaus soll kein Asyl mehr gew\u00e4hrt werden, also kein Fl\u00fcchtlingsstatus mehr m\u00f6glich sein. Und auch keine Ersatzmassnahme wie die vorl\u00e4ufige Aufnahme (mehr), und \u2013 das steht schon in Absatz 4 \u2013 erst recht kein subsidi\u00e4rer Schutzstatus. Konkret heisst das: Die 5\u2019001. Person, die ein Asylgesuch stellt, erh\u00e4lt in der Schweiz kein Asyl, keinen subsidi\u00e4ren Schutz und auch keine Ersatzmassnahme mehr, wenn es nach der \u00abGrenzschutz-Initiative\u00bb geht. Ohne aufenthaltsrechtlichen Status und ohne \u00abvorl\u00e4ufige Aufnahme\u00bb gilt sie als \u00absich illegal in der Schweiz aufhaltende Person\u00bb.<\/p>\n Und damit zu Absatz 6. Dieser h\u00e4lt fest: \u00abDer Bund stellt in Zusammenarbeit mit den Kantonen sicher, dass illegal eingereiste oder sich illegal in der Schweiz aufhaltende Personen die Schweiz innerhalb von l\u00e4ngstens 90 Tagen verlassen.\u00bb Kurz: Der Bund stellt sicher, dass Personen die Schweiz verlassen. Nun stellt sich die Frage, inwiefern diese unmissverst\u00e4ndliche Forderung der Initiative nicht <\/em>nach einer direkten Ausweisung bzw. einer unmittelbaren Wegweisung verlangt, wie das Kurt Fluri in seinem Beitrag feststellt. Wenn der Bund tats\u00e4chlich sicherstellen soll, dass diese Personen die Schweiz verlassen, dann wird das nicht ohne Wegweisungen und Ausschaffungen gehen. Und zwar auch von Personen, die unter das menschenrechtliche <\/em>Non-Refoulement-Verbot fallen. Die Initiative sieht diesbez\u00fcglich keinerlei Vorbehalte vor.<\/p>\n Das bedeutet in der Gesamtbetrachtung: Die Initiative verbietet oberhalb einer Quote einen Asylstatus, und sie verbietet grunds\u00e4tzlich Ersatzmassnahmen f\u00fcr eine nicht m\u00f6gliche Wegweisung. Das heisst, sie verbietet auch klar jeglichen subsidi\u00e4ren Status und verlangt, dass alle Menschen, die sich irregul\u00e4r im Land aufhalten, innert 90 Tagen ausgeschafft werden. Sie verlangt also, dass auch Menschen ausgeschafft werden, die in ihrem Herkunftsstaat Folter, grausamer oder unmenschlicher Behandlung ausgesetzt w\u00e4ren. Damit verst\u00f6sst die \u00abGrenzschutz-Initiative\u00bb gegen zwingendes V\u00f6lkerrecht und muss gem\u00e4ss Artikel 139 Absatz 3 der Verfassung von der Bundesversammlung f\u00fcr ganz oder teilweise ung\u00fcltig erkl\u00e4rt werden.<\/p>\n Der politische Kontext: In dubio pro Populismus<\/em>?<\/strong><\/p>\n Eine Gesamtbetrachtung der \u00abGrenzschutz-Initiative\u00bb muss schliesslich auch den politischen Kontext und damit die Absenderin dieser Initiative in den Blick nehmen. Als alt Nationalrat weiss Kurt Fluri nur zu gut, dass die Initiative einem typischen Muster der SVP entspricht: Extreme, mitunter v\u00f6lkerrechtswidrige Volksinitiativen lancieren, und wenn diese von Volk und St\u00e4nden angenommen und dann vom Parlament \u00abharmonisierend\u00bb \u2013 also ohne das V\u00f6lkerrecht zu verletzen \u2013 umgesetzt werden, auf die Barrikaden gehen und \u00abVerfassungsbruch\u00bb schreien. So geschehen bei der \u00abMasseneinwanderungsinitiative\u00bb und bei der \u00abAusschaffungsinitiative\u00bb, welche die SVP als nicht umgesetzt erachtete und deshalb die \u00abDurchsetzungsinitiative\u00bb nachlegte. SVP-Initiativen sind grunds\u00e4tzlich immer auch Kampagneninstrumente, die auf drei Verwertungsphasen angelegt sind: Eine bei der Unterschriftensammlung, eine bei der Abstimmung und eine bei der nicht m\u00f6glichen Umsetzung.<\/p>\n Bei der \u00abGrenzschutz-Initiative\u00bb ist es nicht anders: Die SVP verletzt ganz bewusst das zwingende V\u00f6lkerrecht, den absoluten Minimalstandard, auf den sich die Weltgemeinschaft geeinigt hat. Egal, ob und wie nun die Bundesversammlung ihre rechtsstaatliche Verantwortung wahrnimmt, ob sie die Initiative f\u00fcr ganz oder teilweise ung\u00fcltig erkl\u00e4rt, oder – im Falle einer Annahme – harmonisierend umsetzen muss: Die SVP wird so oder so \u00abVerfassungsbruch\u00bb schreien. Und damit die hohen Rechtsg\u00fcter der Rechtsstaatlichkeit und der direkten Demokratie verh\u00f6hnen.<\/p>\n Kurt Fluri pl\u00e4diert daf\u00fcr, die Initiative (im Zweifelsfall) vor das Stimmvolk zu bringen: In dubio pro populo<\/em>. Aber bedeutet dieser Grundsatz nicht gerade, das Stimmvolk und den Verfassungsauftrag ernst zu nehmen, und keine Initiativen zur Abstimmung zu bringen, die klar gegen zwingendes V\u00f6lkerrecht verstossen? I<\/em>n dubio pro populo<\/em> k\u00f6nnte hier heissen, dass die Initiative nur f\u00fcr teilung\u00fcltig erkl\u00e4rt, und beispielsweise zumindest die Streichung von Absatz 6 verlangt wird.<\/p>\n Direkte Demokratie bedeutet direkte Verantwortung. Die Bundesversammlung muss einschreiten, wenn Initiant*innen verantwortungslos sind. Dieses Einschreiten ist nicht nur Verfassungsauftrag und V\u00f6lkerrechtspflege, sondern auch Demokratiepflege. Denn auf Dauer wird die direkte Demokratie untergraben, wenn immer \u00f6fter \u00fcber Initiativen abgestimmt wird, die ganz gezielt gegen zwingendes V\u00f6lkerrecht verstossen und sich daher nicht umsetzen lassen.<\/p>\n Die Bundesversammlung muss ihre Verantwortung wahrnehmen und die \u00abGrenzschutz-Initiative\u00bb der SVP f\u00fcr ganz oder teilweise ung\u00fcltig erkl\u00e4ren. Nicht, weil sie ein hemmungsloser Rundumschlag ist, der mit den grundlegendsten Werten der liberalen Demokratie bricht, sich gegen die Grundpfeiler der Rechtsstaatlichkeit und gegen die Menschlichkeit richtet, die K\u00fcndigung wichtiger Abkommen wie etwa Schengen\/Dublin und der Europ\u00e4ischen Menschenrechtskonvention in Kauf nimmt, das Recht auf Asyl abschafft und mit der Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention und unserer Verfassung bricht, sondern weil sie zwingendes V\u00f6lkerrecht verletzt und daher gem\u00e4ss Artikel 139 Absatz 3 der Bundesverfassung f\u00fcr ung\u00fcltig erkl\u00e4rt werden muss<\/em>.<\/p>\n <\/p>\n Dr. phil. Stefan Manser-Egli ist Co-Pr\u00e4sident von Operation Libero. Er verfasste an der <\/em>Universit\u00e4t Neuch\u00e2tel eine Dissertation mit dem Titel \u201c<\/em>Il\/liberal Integrationism. A Contradiction in Terms: Respecting the Values of the Constitution as an Integration Requirement in Switzerland<\/a>\u201d. <\/em>Zu seinen Forschungsschwerpunkten geh\u00f6ren unter anderem Migration, Demokratie, B\u00fcrgerrecht und Staatstheorie. Zur Zeit ist er als SNF-Postdoktorand an den Universit\u00e4ten Fribourg und Amsterdam t\u00e4tig.<\/em><\/p>\n <\/p>\n Weitere Artikel zu diesem Thema:<\/strong><\/p>\n