Von Hans-Jakob Mosimann<\/em><\/p>\n <\/p>\n 1. WEF-Urteile als Panoptikum des \u00f6ffentlichen Rechts<\/strong><\/p>\n Seit 2001 sind verschiedentlich Leiturteile des Bundesgerichts (BGE) ergangen, die mit dem World Economic Forum (WEF) in Davos zusammenh\u00e4ngen.[1]<\/sup><\/a> Darin wurde ausnahmslos \u00fcber von Kritikerinnen und Kritikern des WEF erhobene Beschwerden entschieden (2001: Anti-WTO-Koordination, 2002 und 2004: The Public Eye on Davos, 2024: Winterwanderung f\u00fcr Klimagerechtigkeit).<\/p>\n Zusammengenommen illustriert diese Rechtsprechung wie unter einem Brennglas verschiedenste Aspekte des \u00f6ffentlichen Rechts. Sie zeigt insbesondere, wie eng verwoben Rechtsgebiete sind, die im Studium meist getrennt (neben- oder nacheinander) behandelt werden: Staatsvertragsrecht (EMRK), Verfassungsrecht von Bund oder Kanton, Verwaltungsrecht und \u00f6ffentliches Verfahrensrecht.<\/p>\n <\/p>\n 2. Verwaltungsrecht als Alltagsrecht in unterschiedlichen Formen<\/strong><\/p>\n Im \u00e4ltesten und im j\u00fcngsten der hier betrachteten F\u00e4lle stand am Anfang des Verfahrens die \u00abK\u00f6nigin des Verwaltungshandelns\u00bb, n\u00e4mlich eine Verf\u00fcgung. Ihr Inhalt war im einen der beiden F\u00e4lle die Weigerung, eine Kundgebung zum geplanten Zeitpunkt zu bewilligen, was das Bundesgericht sch\u00fctzte (BGE 127 I 164). Im anderen Fall bestand die Beh\u00f6rde auf einer anderen als der geplanten Kundgebungsroute, worin das Bundesgericht \u2013 das auch genuin verwaltungsrechtliche Aspekte wie den gesteigerten Gemeingebrauch des \u00f6ffentlichen Grunds und den bedingten Anspruch auf Erhalt einer Bewilligung\u00a0 behandelte \u2013 nunmehr eine nicht gerechtfertigte Grundrechtseinschr\u00e4nkung erblickte (BGE 151 I 257).<\/p>\n In zwei weiteren F\u00e4llen war, gewissermassen als Pendant zur Verf\u00fcgung, ein Realakt zu beurteilen, der darin bestand, dass die Polizei einem Journalisten die Anreise nach Davos verwehrte, was vom Bundesgericht gesch\u00fctzt wurde (BGE 130 I 369 und 130 I 388).<\/p>\n In einem anderen Fall war ein Polizeieinsatzbefehl der Streitgegenstand, der \u2013 weder Verf\u00fcgung noch Realakt \u2013 als Verwaltungsverordnung qualifiziert wurde (BGE 128 I 167). In einem weiteren Fall schliesslich bildete eine Verordnung des (kantonalen) Parlaments den Ausgangspunkt; das Bundesgericht erachtete sie als gen\u00fcgende formell-gesetzliche Grundlage und best\u00e4tigte auch die Verh\u00e4ltnism\u00e4ssigkeit der darin vorgesehenen sicherheitspolizeilichen Massnahmen (Fernhalteanordnungen, Errichtung von Sperrzonen und vor\u00fcbergehende Sicherstellung von Gegenst\u00e4nden), also wiederum (k\u00fcnftigen) Realakten (BGE 128 I 327).<\/p>\n <\/p>\n 3. Verfassungsrecht als Pr\u00fcfstein<\/strong><\/p>\n 3.1. Allgemeines<\/p>\n F\u00fcr das staatliche Handeln bildet das Verwaltungsrecht zwar einen \u2013 durchaus verbindlichen Orientierungsrahmen. Massgebend f\u00fcr seine Rechtm\u00e4ssigkeit aber sind die Fixsterne des Verfassungsrechts, allen voran die in Art. 5 BV genannten Grunds\u00e4tze rechtsstaatlichen Handelns: Beachtung des Legalit\u00e4tsprinzips (Abs. 1), Wahrung des \u00f6ffentlichen Interesses und der Verh\u00e4ltnism\u00e4ssigkeit (Abs. 2), Wahrung von Treu und Glauben (Abs. 3) und die Beachtung des V\u00f6lkerrechts (Abs.\u00a04). Dies wird in Art. 36 BV hinsichtlich der Einschr\u00e4nkung von Grundrechten \u2013 beziehungsweise, gem\u00e4ss der \u00fcberwiegenden Lehre: Freiheitsrechten \u2013 noch einmal konkretisiert: Gesetzliche Grundlage oder subsidi\u00e4r polizeiliche Generalklausel (Abs. 1), \u00f6ffentliches Interesse oder Schutz von Grundrechten Dritter (Abs. 2), Verh\u00e4ltnism\u00e4ssigkeit (Abs. 3) und Wahrung des Kerngehalts (Abs. 4).<\/p>\n Diese Fixsterne beschr\u00e4nken den Spielraum des staatlichen Handelns. Ihnen zur Seite steht, gewissermassen als eigenst\u00e4ndiges Sternbild, prim\u00e4r zum Schutz des Individuums die verfassungsrechtliche Garantie der Grundrechte (Art. 7 – 34 BV) und insbesondere der Freiheitsrechte (Art. 10 – 28 BV), von denen sich die meisten in oft vergleichbarem Umfang auch in der Europ\u00e4ischen Menschenrechtskonvention (EMRK) finden.<\/p>\n In den hier behandelten F\u00e4llen leuchten einige dieser Freiheitsrechte einerseits und der Fixstern von Art. 36 BV andererseits.<\/p>\n 3.2. Freiheitsrechte<\/p>\n Eine zentrale Rolle spielten in mehreren F\u00e4llen die Meinungs\u00e4usserungsfreiheit (Art. 16 BV) und die Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV). In BGE 128 I 167 beriefen sich die Beschwerdef\u00fchrenden auf sie, allerdings ohne Erfolg, da auf Nichteintreten entschieden wurde. \u00c4hnliches gilt f\u00fcr BGE 128 I 327, mit welchem die Beschwerde gegen eine Verordnung des Kantonsparlaments abgewiesen wurde. In zwei weiteren F\u00e4llen hingegen \u00e4usserte sich das Bundesgericht einl\u00e4sslich zu beiden Freiheitsrechten:<\/p>\n 3.3. Anforderungen an die Beschr\u00e4nkung von Freiheitsrechten (Art. 36 BV)<\/p>\n Einschr\u00e4nkungen von Freiheitsrechten sind zul\u00e4ssig, wenn sie den Anforderungen von Art. 36 BV gen\u00fcgen. In den hier behandelten F\u00e4llen pr\u00fcfte dies das Bundesgericht mit unterschiedlichen Akzenten.<\/p>\n Zum Erfordernis von Abs. 1 (gesetzliche Grundlage) wurde im Zusammenhang mit der beschwerdeweise ins Visier genommenen Verordnung des Kantonsparlaments (BGE 128 I 327) ausgef\u00fchrt, selbst\u00e4ndige Parlamentsverordnungen stellten formell-gesetzliche Grundlagen dar und verm\u00f6chten eine hinreichende Grundlage f\u00fcr Grundrechtsbeschr\u00e4nkungen abzugeben (E. 4.1). Das Legalit\u00e4tsprinzip verlange u.a. eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtss\u00e4tze. Jedoch d\u00fcrfe das Gebot nach Bestimmtheit rechtlicher Normen nicht in absoluter Weise verstanden werden, und f\u00fcr das Polizeirecht stosse das Bestimmtheitserfordernis wegen der Besonderheit des Regelungsbereichs im Allgemeinen auf besondere Schwierigkeiten (E. 4.2).<\/p>\n Im Fall des an der Anreise gehinderten Journalisten (BGE 130 I 369) befand das Bundesgericht, dass sich die beanstandeten Einschr\u00e4nkungen der Meinungsfreiheit auf die polizeiliche Generalklausel abst\u00fctzen konnten (E. 7.3). Der Europ\u00e4ische Gerichtshof f\u00fcr Menschenrechte (EGMR) hingegen kam mit Urteil i.S. Gsell vom 8. Oktober 2009 (12675\/05) zum gegenteiligen Schluss.<\/p>\n In BGE 151 I 257 erkannte das Bundesgericht in zwei kantonalen Gesetzen eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage f\u00fcr die Bewilligungspflicht an sich, womit \u2013 einmal mehr \u2013 offenbleiben konnte, ob die Bewilligungspflicht \u00fcberhaupt einer rechtssatzm\u00e4ssigen Grundlage bed\u00fcrfe (E. 5.3) Mit Blick auf das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage m\u00fcsse ferner als gen\u00fcgend beurteilt werden, wenn das Gesetz die Bewilligungspflicht als solche vorschreibe (E. 5.4).<\/p>\n Zum Erfordernis von Abs. 2 (\u00f6ffentliches Interesse) f\u00fchrte das Bundesgericht im Fall des an der Anreise gehinderten Journalisten (BGE 130 I 369) aus, es habe bereits in BGE 127 I 164 auf das Sicherheits- und Gefahrenrisiko f\u00fcr unbeteiligte Dritte und Sicherheitskr\u00e4fte hingewiesen und dabei namentlich die weltweiten Aktivit\u00e4ten der Globalisierungsgegner, die Aufrufe zu gewaltsamer Demonstration in Davos und den \u00abKleinen Ratgeber f\u00fcr AktivistInnen am Anti-WEF Davos 2001\u00bb in Rechnung gestellt, womit das hinreichende \u00f6ffentliche Interesse an der Einschr\u00e4nkung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit gerechtfertigt gewesen sei; diese \u00dcberlegungen k\u00f6nnten uneingeschr\u00e4nkt auch f\u00fcr den vorliegenden Fall G\u00fcltigkeit beanspruchen (E. 7.4). In BGE 151 I 257 hielt es \u00fcberdies fest, Grundrechtseingriffe k\u00f6nnten auch durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein. Die Aufrechterhaltung des \u00f6ffentlichen und privaten Verkehrs stelle dabei ein polizeiliches Interesse dar, das bei der Koordination und Priorit\u00e4tensetzung im Rahmen der Zurverf\u00fcgungstellung von \u00f6ffentlichem Grund f\u00fcr Kundgebungen miteinzubeziehen sei (E. 6).<\/p>\n Auf das Erfordernis von Abs. 3 (Verh\u00e4ltnism\u00e4ssigkeit) bezogen \u00e4usserte sich das Bundesgericht im Fall des an der Anreise gehinderten Journalisten (BGE 130 I 369) zum Aspekt der Eignung und bejahte die Eignung der Absperrmassnahmen und der R\u00fcckweisung der nicht bewilligten Demonstration in Davos, um allgemein gewaltsamen Ausschreitungen entgegenzuwirken (E. 7.5). In BGE 151 I 257 erachtete es das Verbot der Kantonsstrassenben\u00fctzung und die Verschiebung der Kundgebungsroute auf Nebenstrassen und Wanderwege als grunds\u00e4tzlich geeignet, das polizeiliche Interesse der \u00f6ffentlichen Sicherheit und Ordnung zu erreichen, zu welchem auch verkehrspolizeiliche G\u00fcter wie die st\u00f6rungsfreie Gew\u00e4hrleistung des \u00f6ffentlichen und privaten Strassenverkehrs sowie die Verkehrssicherheit z\u00e4hlten (E. 7.2).<\/p>\n Im Fall der nicht bewilligten Kundgebung (BGE 127 I 164) befasst es sich sehr ausf\u00fchrlich mit dem Aspekt der Erforderlichkeit und der damit verbundenen Frage nach allf\u00e4lligen milderen Mitteln zur Zweckerreichung, so insbesondere der Routenwahl, der Variante einer station\u00e4ren Kundgebung und der m\u00f6glichen Verschiebung von einem Samstag auf einen Sonntag (E. 5), wies jedoch die Beschwerde aus prozessualen Gr\u00fcnden (vgl. E. 6a) ab.<\/p>\n In BGE 151 I 257 erwies sich die (verneinte) Frage der Erforderlichkeit sodann als fallentscheidend, denn es \u00abhatten die kantonalen Beh\u00f6rden zumindest Anlass zu genauerer Pr\u00fcfung, ob die Kundgebung in der urspr\u00fcnglich nachgesuchten Form bewilligt werden kann. (\u2026)<\/p>\n W\u00e4re selbst unter Ber\u00fccksichtigung der infrage kommenden zus\u00e4tzlichen Nebenbestimmungen die Verkehrssicherheit tats\u00e4chlich auf der ganzen Route nicht hinreichend gew\u00e4hrleistet gewesen, so h\u00e4tte eine zeit- und\/oder streckenweise Sperrung der gesamten Fahrbahnbreite f\u00fcr den motorisierten (Individual-) Verkehr ins Auge gefasst werden k\u00f6nnen, da dem Verkehrsinteresse, wie gesehen, kein grunds\u00e4tzlicher Vorrang zukommt.<\/p>\n Die Weigerung, den Kundgebungsteilnehmenden die Kantonsstrasse auch nur abschnittsweise zur Verf\u00fcgung zu stellen, h\u00e4lt unter diesen Umst\u00e4nden vor der Verfassung nicht stand: H\u00e4tte die vom Beschwerdef\u00fchrer organisierte Kundgebung nach dem Dargelegten unter entsprechenden Auflagen und Bedingungen zumindest abschnittsweise im Sinne eines milderen Mittels entlang der Kantonsstrasse bewilligt werden k\u00f6nnen, \u00abstellt die Verschiebung der kompletten Route auf dezentral gelegene Wanderwege sowie Nebenstrassen und die damit verbundene Einschr\u00e4nkung der Appellwirkung einen unverh\u00e4ltnism\u00e4ssigen Eingriff in die verfassungs- und konventionsrechtlich gesch\u00fctzte Meinungs- und Versammlungsfreiheit dar.\u00bb (E. 7.4).<\/p>\n Zum Teilgehalt der Zumutbarkeit befand das Bundesgericht im Fall des an der Anreise gehinderten Journalisten (BGE 130 I 369), gesamthaft betrachtet sei er nicht zentral in seinen Freiheitsrechten betroffen worden und umgekehrt habe die Gef\u00e4hrdungslage als sehr gravierend eingestuft werden k\u00f6nnen: \u00abDemnach durfte dem Schutze der Polizeig\u00fcter und der Verhinderung der unbewilligten Demonstration und gewaltsamer Ausschreitungen h\u00f6chste Priorit\u00e4t einger\u00e4umt werden. In Anbetracht der konkreten Umst\u00e4nde ist es ferner nicht zu beanstanden, dass der Beschwerdef\u00fchrer als nicht risikolose Person eingestuft wurde. Daran vermochte in der konkreten Situation auch das Vorweisen eines nicht n\u00e4her spezifizierten Journalistenausweises nichts zu \u00e4ndern. Der mit der Zugangskontrolle verbundene Eingriff in die konventions- und verfassungsm\u00e4ssigen Rechte des Beschwerdef\u00fchrers kann daher bei umfassender Interessenabw\u00e4gung nicht als unverh\u00e4ltnism\u00e4ssig bezeichnet werden.\u00bb (E. 7.5 am Ende).<\/p>\n <\/p>\n 4. Verfahrensaspekte<\/strong><\/p>\n Zum \u00f6ffentlichen Verfahrensrecht schliesslich findet sich in den hier behandelten F\u00e4llen ein nachgerade bunter Strauss von Themen.<\/p>\n In den beiden Kundgebungsf\u00e4llen erl\u00e4uterte das Bundesgericht seine Praxis zum Eintreten, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfene Frage jederzeit und unter gleichen oder \u00e4hnlichen Umst\u00e4nden wieder stellen k\u00f6nnte, an ihrer Beantwortung wegen ihrer grunds\u00e4tzlichen Bedeutung ein hinreichendes \u00f6ffentliches Interesse besteht und eine rechtzeitige verfassungsgerichtliche \u00dcberpr\u00fcfung im Einzelfall kaum je m\u00f6glich w\u00e4re: Es \u00abbejaht praxisgem\u00e4ss \u2013 im Sinne einer Ausnahme vom Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses \u2013 ein schutzw\u00fcrdiges Interesse an der Feststellung von Rechtsverletzungen, wenn eine Kundgebung nicht bzw. nicht wie beantragt bewilligt wurde und der Veranstaltungstermin im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung bereits in der Vergangenheit liegt\u00bb (BGE 151 I 257 E. 2.2).<\/p>\n Dies traf auch in BGE 127 I 164 zu (E. 1a), wobei \u00fcber die Einzelheiten der Streitsache nicht entschieden wurde, nachdem die wesentlichen Grundsatzfragen beantwortet waren, womit f\u00fcr zuk\u00fcnftige Konstellationen die sich aus dem aktuellen Verfahren ergebenden Richtlinien vorlagen; damit wurde der verfassungsrechtlichen Pr\u00fcfung im Rahmen einer nicht mehr aktuellen Beschwerdesache Gen\u00fcge getan (E. 6a).<\/p>\n Umgekehrt erledigte das Bundesgericht die Beschwerde, die auf einen Polizeieinsatzbefehl zielte, mit einem Nichteintreten (BGE 128 I 167). Zur Begr\u00fcndung wurde angef\u00fchrt, dass es sich um eine Verwaltungsverordnung handle, die als solche keine Rechte und Pflichten von Privaten umschreibe (E. 4.3). Die Anfechtbarkeit sei auch im Falle der Anerkennung von Aussenwirkungen ausgeschlossen, soweit ein hinreichender Rechtsschutz im Einzelfall m\u00f6glich und zumutbar sei, was das Bundesgericht hier bejahte (E. 4.5).<\/p>\n Im Zusammenhang mit der Beschwerde gegen eine Verordnung des kantonalen Parlaments (BGE 128 I 327) war in verfahrensm\u00e4ssiger Hinsicht unter dem Aspekt der Gewaltenteilung die Rechtsetzungskompetenz des Parlaments in der betreffenden Materie strittig. Das Bundesgericht gelangte zum Schluss, dass dem Parlament gest\u00fctzt auf die Kantonsverfassung eine Polizeiverordnungskompetenz zukomme und diese mit der sich im Rahmen der polizeilichen Generalklausel haltenden Verordnungsbestimmung nicht \u00fcberschritten worden sei (E. 2.3 am Ende).<\/p>\n In den F\u00e4llen der beiden an der Anreise gehinderten Journalisten schliesslich ging es um die Frage, welche Rechtsmittel gegen Realakte zur Verf\u00fcgung stehen. Im einen der beiden F\u00e4lle (BGE 130 I 369) f\u00fchrte das Bundesgericht aus, das polizeiliche Handeln sei nicht als eigentliche Verf\u00fcgung zu bezeichnen, sondern es sei lediglich als Ausgangspunkt f\u00fcr eine wirksame Beschwerde eigener Natur im Sinne von Art. 13 EMRK zu betrachten, und in der Folge eine Beschwerdem\u00f6glichkeit in analoger Anwendung des Verwaltungsverfahrensgesetzes vorzusehen.<\/p>\n Im anderen der beiden F\u00e4lle (BGE 130 I 388) pr\u00fcfte das Bundesgericht unter anderem einen (vom Beschwerdef\u00fchrer geltend gemachter) Anspruch auf eine gerichtliche Beurteilung gem\u00e4ss Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Es fragte danach, wie sich der Eingriff in die Meinungs- und Informationsfreiheit konkret ausgewirkt hatte, und ob der Beschwerdef\u00fchrer dadurch in seiner Berufsaus\u00fcbung und damit in seinen civil rights hinreichend direkt betroffen worden war, und kam zum Schluss, es sei nicht ersichtlich, dass er durch die kurze und auf einen bestimmten Zeitpunkt beschr\u00e4nkte Hinderung, nach Davos gelangen zu k\u00f6nnen, in seiner Berufsaus\u00fcbung beeintr\u00e4chtigt worden w\u00e4re, weshalb es sich nicht um eine civil-rights-Streitigkeit handle (E. 5.3 am Ende).<\/p>\n In BGE 151 I 257 schliesslich war unter anderem auch die R\u00fcge zu pr\u00fcfen, der Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 BV) sei verletzt worden, weil \u00fcber das Bewilligungsgesuch erst wenige Tage vor der Kundgebung entschieden worden sei (E. 10). Das Bundesgericht erachtete die R\u00fcge als begr\u00fcndet (E. 10.5).<\/p>\n <\/p>\n 5. Ausblick<\/strong><\/p>\n Die hier behandelten F\u00e4lle zeigen anschaulich die enge Verkn\u00fcpfung von Verwaltungs-, Verfassungs- und Verfahrensrecht. Deutlich wird mit der EMRK auch der Stellenwert von Staatsvertragsrecht, dies mittelbar bei den Garantien der Freiheitsrechte und ganz direkt im Zusammenhang mit den Rechtsschutzoptionen, dem allf\u00e4lligen Recht auf eine gerichtliche Beurteilung (Art. 6 Abs. 1 EMRK) und dem Recht auf wirksame Beschwerde (Art. 13 EMRK).<\/p>\n Dies f\u00fchrt zur Frage, ob und allenfalls wie sich solche Urteilskonstellationen didaktisch nutzen liessen, denn m\u00f6glicherweise gibt es noch andere Themen analog zu dem hier als gemeinsamer Nenner fungierenden WEF-Protest, zu denen mehrere Leiturteile ergangen sind, die ihrerseits Bez\u00fcge zum Verwaltungs-, Verfassungs- und Verfahrensrecht haben.<\/p>\n Denkbar w\u00e4re etwa, noch vor der vertiefteren Befassung mit den genannten Rechtsgebieten die Studierenden mit einer solchen BGE-Kollektion zu konfrontieren und sie dazu anzuhalten, die wesentlichen Inhalte der Urteile zu identifizieren. Dies k\u00f6nnte unter Anleitung im Unterricht, als Gruppenarbeit oder im Selbststudium erfolgen, allenfalls gar, horribile dictu, mit KI-Unterst\u00fctzung. Die so eingestimmten Studierenden w\u00e4ren m\u00f6glicherweise f\u00fcr die Inhalte der zu vermittelnden Materie empf\u00e4nglicher.<\/p>\n <\/p>\n Dr. iur. Hans-Jakob Mosimann ist ehemaliger Pr\u00e4sident des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Z\u00fcrich, an dem er w\u00e4hrend 24 Jahren als Richter t\u00e4tig war. Er unterrichtet an der ZHAW im Bereich des \u00f6ffentlichen Rechts. Gemeinsam mit Dr. Anna B\u00f6hme hat er 2025 eine \u00fcberarbeitete Auflage des Lehrbuchs \u00ab\u00d6ffentliches Recht \u2013 ein Grundriss<\/a>\u00bb ver\u00f6ffentlicht. Er ist Mitglied von UNSER RECHT.<\/em><\/p>\n <\/p>\n Fussnoten<\/strong>:<\/p>\n\n