Was sein Ordnungsrahmen leisten kann – und was nicht
Von Laura Mai
Am 4. November 2016 trat das Pariser Klimaabkommen in Kraft. Zehn Jahre später ist sein politisches Versprechen nicht eingelöst. Gemäss jüngsten Einschätzungen der Vereinten Nationen wird die 1,5-Grad-Grenze zumindest zeitweise überschritten werden. Trotzdem wäre es vorschnell, das Pariser Abkommen nun abzuschreiben. Und doch steht sein Versprechen bei den diesjährigen Klimaverhandlungen erneut auf der Probe.
Als im Dezember 2015 in einer Kongresshalle im Pariser Norden jubelnder Applaus ausbrach, hatte wohl keiner der Anwesenden es für möglich gehalten, dass das soeben verabschiedete Abkommen innerhalb von weniger als zwölf Monaten in Kraft treten würde. Das Bild, das sich auf der Bühne ergab – UN-Generalsekretär Ban Ki-moon, der zusammen mit Vertretern der französischen Delegation und der Leiterin des UN-Klimaschutz-Sekretariates strahlend die Hände in die Höhe reckte -, spiegelte die Euphorie des Momentes wider. 195 Staaten hatten gemeinsam einen neuen völkerrechtlichen Vertrag zur Begrenzung des Klimawandels verabschiedet. Ein diplomatischer Kraftakt war gelungen.
Zehn Jahre nach Inkrafttreten des Pariser Abkommens am 4. November 2016 ist die Euphorie der Ernüchterung gewichen. Die elf Jahre von 2015 bis 2025 waren die wärmsten seit Beginn der Aufzeichnungen. Die jährlich emittierten Mengen an Treibhausgasen erreichen immer neue Rekordwerte. Und jüngste wissenschaftliche Einschätzungen zeigen, was kritische Stimmen schon seit einiger Zeit anmahnten: Die 1,5-Grad-Celsius-Grenze wird nicht eingehalten werden können.
Damit droht das politische Versprechen von Paris unerfüllt zu bleiben. Und doch wäre es vorschnell, das Abkommen nun aufzugeben. Der Vertrag hat einen dauerhaften, bislang robusten Prozess geschaffen, der Staaten immer wieder dazu anhält, ihre Klimapolitik zu rechtfertigen, zu überprüfen und nachzuschärfen. Zehn Jahre nach Inkrafttreten des Vertrags lauten die entscheidenden Fragen deshalb: Was kann die institutionelle Architektur des Pariser Abkommens jetzt leisten? Worauf beruht ihr Versprechen? Und wo liegen ihre Grenzen?
Paris als institutioneller Ordnungsrahmen der internationalen Klimapolitik
Anders als klassische umweltvölkerrechtliche Verträge setzt Paris nicht primär auf international ausgehandelte Reduktionsvorgaben und Ausstiegsfristen. Dieses Modell der zwischenstaatlichen Kooperation hatte beispielsweise das Montreal-Protokoll von 1987 zum Schutz der Ozonschicht erfolgreich gemacht. Es gilt bis heute als Paradebeispiel für gelungenen globalen Umweltschutz. Der diplomatisch fein austarierte Kompromiss von Paris hingegen setzt auf Klimaziele, die kollektiv zu erreichen sind, nationale Klimapläne, die in einem kontinuierlichen Fünfjahresrhythmus erneuert werden müssen, und wiederkehrende Momente der Bestandsaufnahme.
Auf den ersten Blick könnte man meinen, dass das Pariser Abkommen damit eine klassische Erwartung an Recht enttäuscht – vorzugeben, wer was zu tun und zu lassen hat. Immerhin ist es den Regierungen scheinbar selbst überlassen, darüber zu entscheiden, in welcher Form und in welchem Umfang sie Klimaschutz betreiben wollen. Diese Einschätzung greift aus juristischer Sicht jedoch zu kurz. Wie der Internationale Gerichtshof (IGH) in seinem Gutachten vom Juli 2025 bekräftigt hat, steht es Regierungen keineswegs frei, ihre Klimaziele nach Belieben festzulegen. Das Pariser Abkommen verpflichtet sie, bei der Festlegung nationaler Klimabeiträge die gebotene Sorgfalt walten zu lassen und sich am Massstab höchstmöglicher Ambition zu orientieren.
Die zentrale Errungenschaft des Pariser Abkommens liegt demnach darin, einen Rahmen zu schaffen, innerhalb dessen internationale Klimapolitik dauerhaft institutionalisiert wird. Staaten müssen planen, berichten, ihre Ziele kontinuierlich erneuern, sich vergleichen lassen und immer wieder über Fortschritte und Defizite verhandeln. Auf den jährlichen Klimakonferenzen, den sogenannten «COPs» (kurz für «Conference of the Parties»), kommen diplomatische Vertreter*innen zusammen, die sonst nicht am gleichen Tisch oder gar im selben Raum sitzen würden. Darin liegt das institutionelle Versprechen von Paris.
Dass diese Architektur Widerstandsfähigkeit besitzt, zeigt der erneute Austritt der USA, der am 27. Januar 2026 wirksam wurde. Er ist ein politischer Rückschlag. Das Klimaregime selbst ist daran jedoch nicht zerbrochen. Schädlicher sind potenziell Verfahrensverstösse. Bei der COP30 in Brasilien im vergangenen November wurden einzelne Entscheidungen für angenommen erklärt, obwohl mehrere Delegationen Wortmeldungen oder Verfahrenseinwände signalisierten. Dies ist nicht der erste Fall dieser Art. Wiederholte Verstösse gegen das etablierte konsensbasierte Verfahren können jedoch Vertrauen und die Legitimität multilateraler Entscheidungen untergraben.
Umsetzung: Freiwillige Koalitionen als Ergänzung?
Zwar hat das Pariser Abkommen einen bislang robusten Ordnungsrahmen für internationale Zusammenarbeit geschaffen. Institutionelle Beständigkeit ist jedoch nicht mit politischer Wirksamkeit gleichzusetzen. Wie die erwartete Überschreitung der 1,5-Grad-Grenze zeigt, ist es bislang nicht gelungen, die politisch notwendigen Entscheidungen zur Umsetzung des Vereinbarten herbeizuführen. Hier geht es nicht mehr nur um die Herausbildung von Institutionen, sondern um harte Verteilungsfragen, wirtschaftliche Interessen und geopolitische Strategie. Wer steigt wann aus Kohle, Öl und Gas aus? Wer trägt die Kosten für vergangene und künftige Klimaschäden? Und wie ist mit neuen Abhängigkeiten im Bereich von kritischen Rohstoffen und Technologien umzugehen?
Schwierige Fragen lassen sich in kleineren Koalitionen mitunter leichter bearbeiten als im multilateralen Format. So kamen im April 2026 Vertreter*innen aus 57 Ländern zu einer ersten internationalen Konferenz über den Ausstieg aus fossilen Energien in Santa Marta (Kolumbien) zusammen. Ein Folgetreffen wurde für 2027 vereinbart. Solche Initiativen sollen das Pariser Abkommen explizit nicht ersetzen. Sie können aber möglicherweise das leisten, was Paris selbst nur begrenzt bewirkt hat: konkrete politische Schritte vorbereiten, themenorientierte Koalitionen bilden und somit Bewegung in festgefahrene Fragen bringen. Wo man grundsätzlich über den Ausstieg aus fossilen Energien sprechen will, muss beispielsweise nicht jedes Mal erneut darüber gestritten werden, ob der Ausstieg überhaupt Gegenstand internationaler Kooperation sein kann.
Dadurch verändert sich die Logik internationaler Verhandlungen – weg von der Frage, ob ein Ausstieg stattfinden soll, hin zur Frage, wie er global organisiert werden kann. Die Schweiz und zahlreiche europäische Länder haben sich an diesem neuen Format beteiligt. Entscheidend wird nun sein, ob sie die Ergebnisse solcher komplementären Prozesse zurück in die internationalen Klimaverhandlungen tragen können und inwiefern sie dies durch politische Massnahmen auf nationaler Ebene unterlegen. Gerade weil es noch keine verbindliche internationale Ausstiegsvereinbarung gibt, hängt die Glaubwürdigkeit solcher Initiativen nicht zuletzt davon ab, ob teilnehmende Staaten selbst bereit sind, den Ausstieg konkret auf nationaler Ebene voranzutreiben.
Die Schweiz hat sich bereits vor der Konferenz in Santa Marta gegen einen rechtlich vorgeschriebenen Ausstieg entschlossen und sich stattdessen zum Ziel gesetzt, ihre Treibhausgasemissionen bis 2050 auf netto null zu senken. Damit beteiligt sich die Schweiz auf internationalem Parkett an Initiativen zum Ausstieg aus den fossilen Energieträgern, ohne auf nationaler Ebene einen Ausstieg als solchen gesetzlich festzulegen. Das ist nicht notwendigerweise ein Widerspruch. Die entscheidende Frage ist jedoch, ob das Netto-Null-Ziel als Verpflichtung zur weitgehenden Vermeidung fossiler Emissionen verstanden wird – oder ob es dazu dient, deren Fortbestand durch Verlagerung und Ausgleich zu rechtfertigen.
COP31 als doppelter Prüfstein
Der Ausstieg aus den fossilen Energien ist einer der Punkte, auf die es in den anstehenden Klimaverhandlungen im Rahmen der diesjährigen COP inhaltlich zu achten gilt. Bislang ist unklar, ob Initiativen zum Ausstieg aus den fossilen Brennstoffen in die offiziellen Verhandlungen aufgenommen werden. Dafür spräche nicht zuletzt das Gutachten des Internationalen Gerichtshofes, dessen Bedeutung in einer Resolution der Vereinten Nationen im Mai dieses Jahres noch einmal hervorgehoben wurde. Das IGH-Gutachten macht explizit deutlich, dass staatliche Entscheidungen über die Förderung fossiler Energien sowie die Regulierung relevanter privater Akteure völkerrechtlich relevant sind.
Daneben stellt sich die Frage, wie das Pariser Abkommen mit einer Welt umgehen wird, in der eine zumindest zeitweise Überschreitung der 1,5-Grad-Grenze nicht mehr vermeidbar ist. Fragen nach Anpassung und dem Umgang mit unvermeidlichen Klimaschäden rücken damit in den Mittelpunkt. Diese umfassen auch deren praktische Umsetzung und Finanzierung. Der bereits 2022 beschlossene Fonds zur Bewältigung klimabedingter Schäden und Verluste ist ein erster institutioneller Schritt. Sein blosses Bestehen garantiert aber noch nicht, dass kurz- und langfristig ausreichende Finanzierung sichergestellt und koordiniert werden kann.
Die anstehenden Verhandlungen in der Türkei werden damit zum Test für das Versprechen von Paris. Inhaltlich steht auf dem Prüfstand, ob Staaten konkrete Fortschritte beim Ausstieg aus fossilen Energien und im Umgang mit den Folgen einer sich weiter erwärmenden Welt erzielen werden. Verfahrenstechnisch geht es darum, die Legitimität der multilateralen Entscheidungsfindung zu wahren. Zehn Jahre nach Inkrafttreten des Abkommens ist institutionelle Beständigkeit eine notwendige, aber keine hinreichende Voraussetzung für wirksame internationale Klimapolitik.
Prof. Dr. Laura Mai ist Bloom Foundation Professorin für Klimarecht und Gesellschaft an der Universität Bern. Ihre Monografie zum Pariser Abkommen mit dem Titel «In a State of Change» erscheint im Februar 2027 als Open-Access-Publikation bei Cambridge University Press.
Foto: Edoardo Soloni (Unsplash)
