Der offene Brief von neun europäischen Staaten und die Motion Germann
Von Niccolò Raselli
In einem offenen Brief fordern mehrere Mitgliedsstaaten der EU eine Debatte über die Auslegung der Europäischen Menschenrechtskonvention. Dabei geht es vor allem um Migration. Unterzeichnet ist der Brief von den Regierungen Italiens, Dänemarks, Polens, Österreichs, Belgiens, Estlands, Lettlands, Litauens und Tschechiens. Mit einer Motion möchte SVP-Ständerat Hannes Germann erreichen, dass die Schweiz sich diesem Brief anschliesst.
Was bezweckt der “offene Brief” der Regierungschefinen Meloni und Frederiksens und sieben weiterer Regierungen in deren Schlepptau? Beabsichtigt ist wohl zum einen, sich durch die mediale Hintertür ins Gespräch zu bringen, und zum andern, öffentlichen Druck auf den Europäischen Gerichtshof für Menschenrecht (EGMR) aufzubauen.
1. Stimmungsmache gegen Einwanderer
Der Brief beginnt mit Stimmungsmache gegen Einwanderer:
“Others have come and chosen not to integrate, isolating themselves in parallel societies and distancing themselves from our fundamental values of equality, democracy and freedom.”
Die pauschale Behauptung, andere (others) Migranten würden sich von unseren Grundwerten distanzieren, ohne dies auch nur ansatzweise zu konkretisieren, wird der Wirklichkeit nicht gerecht. Was angeblich integrierungsunwillige Parallelgesellschaften anbelangt, wäre zu hinterfragen, ob nicht Integration mit Assimilation verwechselt wird. Wer die freiheitliche Ordnung und die Gesetze des Einwanderungslandes respektiert, ist integriert und nicht desintegriert.
Im Übrigen klingt diese pauschale Kritik aus dem Munde der Regierungschefin Meloni, die sich im Wahlkampf gar für eine Seeblockade im Mittelmeer ausgesprochen hat, seltsam.
2. Geltungszeitliche oder historische Gesetzesauslegung?
Wenn auch in Frageform und verbunden mit der Forderung nach Analyse unterstellt der Brief dem EGMR, den Geltungsbereich der Konvention im Vergleich zu ihrem ursprünglichen Sinn zu sehr ausgeweitet und die Fähigkeit der Staaten, politische Entscheidungen zu treffen, eingeschränkt zu haben:
“However, as leaders, we also believe that there is need to look at how the European Court of Human Rights has developed its interpretation of the European Convention on Human Rights. Whether the Court, in some cases, has extended the scope of the Convention too far as compared with the original intentions behind the Convention, thus shifting the balance between the interests which should be protected… We believe that the development in the Court’s interpretation has, in some cases, limited our ability to make political decisions in our own democracies. And thereby affected how we as leaders can protect our democratic societies and our populations against the challenges facing us in the world today… We have seen, for example cases concerning the expulsion of criminal foreign nationals where the interpretation of the Convention has resulted in the protection of the wrong people and posed too many limitations on the states’ ability to decide whom to expel from their territories.”
Um die Begründetheit dieser pauschal vorgetragenen Kritik überhaupt beurteilen zu können, wäre es unabdingbar, die entsprechenden Entscheidungen mindestens zu nennen. Ansonst bleibt es beim hohlen Anwurf.
Im Übrigen läuft die Kritik auf eine Absage der geltungszeitlichen Auslegung von Gesetzen bzw. völkerrechtlichen Verträgen hinaus. Die im Brief intendierte Verabsolutierung der historischen Auslegung widerspräche nicht nur der schweizerischen Praxis der Gesetzesauslegung, sondern wohl auch der Auslegungspraxis der meisten europäischen Staaten.
Die im Brief vorgetragene pauschale Kritik an der Rechtsprechung des EGMR unterlässt es zudem zu differenzieren, ob gewisse Entscheidungen des Gerichtshofs auf der Basis einer historischen Auslegung der EMRK anders ausgefallen wären oder ungeachtet der Auslegungsmethode gar nicht anders lauten konnten, oder ob nicht vielmehr die EMRK zu modifizieren wäre, um die im Brief intendierten Zielsetzungen zu erreichen. Das aber stünde auf einem anderen Blatt und wäre mit grösster Zurückhaltung anzugehen.
3. Probleme bei der Ausweisung krimineller ausländischer Staatsangehöriger
Der Brief beklagt, dass kriminelle ausländische Staatsangehörige nicht ausgeschafft werden könnten:
“We believe that: We should have more room nationally to decide on when to expel criminal foreign nationals…. We need more freedom to decide on how our authorities can keep track of for example criminal foreigners who cannot be deported from our territories…”
In diesem Kontext wäre wichtig zu wissen, woran Ausweisungen, die der Brief offenbar im Auge hat, konkret scheiterten. Das setzt aber voraus, diesbezüglich einschlägige Entscheidungen zu nennen. Pauschale Kritik dient bloss der Stimmungsmache und ist nicht hilfreich.
Es gilt auch hier das bereits Gesagte, dass die Kritik der Differenzierung ermangelt, ob gewisse Entscheidungen des Gerichtshofs bei einer engeren Auslegung der EMRK anders ausgefallen wären. Im Übrigen wird die Ausschaffung krimineller Ausländer in aller Regel vom Gerichtshof gedeckt und nur in sehr wenigen Fällen, namentlich bei Secondos oder Secondas mit weniger schwerwiegenden Straftaten, untersagt.
4. Illegale Push-backs
Der Brief fordert mehr Spielraum und mehr Freiheit bei Entscheidungen, insbesondere wenn es darum geht, wirksame Schritte zu unternehmen, um feindlichen Staaten entgegenzutreten, die versuchen, unsere Werte und Rechte gegen uns einzusetzen, indem sie Migranten an unseren Grenzen instrumentalisieren:
“We need to be able to take effective steps to counter hostile states that are trying to use our values and rights against us. For example, by instrumentalizing migrants at our borders.”
Die Forderung betrifft offensichtlich konkrete, zurzeit bei der Grossen Kammer des EGMR hängige Fälle. Es geht um Polen und Estland. Hintergrund dieser Fälle ist das Phänomen, dass namentlich aus Belarus Migranten nach den baltischen Staaten und Polen geschleust werden in der Absicht, die EU duch Schaffung chaotischer Asylzustände zu destabilisieren. Es geht um die Beurteilung kollektiver Rückweisungen ohne Prüfung der Asylwürdigkeit (sog. push-backs).
Weil die intendierten Fälle vor der Grossen Kammer des EGMR hängig sind, läuft der Brief auf eine ungebührliche Einmischung in hängige Verfahren hinaus, zumal die betroffenen Staaten in diesen Verfahren zu allen einschlägigen Fragen ausführlich Stellung nehmen konnten.
Der Brief unterlässt wohlweislich den Hinweis, dass gemäss Art. 4 des 4. Protokolls zur EMRK (das übrigens die Schweiz nicht ratifiziert hat) Kollektivausweisungen untersagt sind, wobei nach der Praxis des Gerichtshofs (Urteil N.D. und N.T. gegen Spanien) auch kollektive Zurückweisungen unter gewissen Umständen zulässig sind.
5. Schweiz als Trittbrettfahrerin?
Kritik an der Rechtsprechung ist legitim, ja für die Fortentwicklung des Rechts unentbehrlich. Pauschale Kritik, wie sie im offenen Brief vorgetragen wird, ist hingegen nicht nur wenig hilfreich, sondern dient vorab der Stimmungsmache. Das gilt namentlich für die nicht näher begründete Verabsolutierung der historischen Auslegung von Gesetzen, aber auch für die heikle, aber unabdingbare Differenzierung, ob die im Brief postulierten Ergebnisse letztlich an der Auslegungsmethode des Gerichtshofs scheiterten oder, ungeachtet der Auslegungsmethode, am Vertragstext, über den sich das Gericht nicht hinwegsetzen darf. Im letzteren Fall wäre der Vertragstext zu diskutieren und nicht die Rechtsprechung.
Abgesehen davon, dass die Schweiz von gewissen, im offenen Brief angesprochenen Fragen gar nicht berührt ist, ist sie gut beraten, sich nicht in diesen Handel einzumischen. Probleme, wie sie das Eidgenössische Parlament etwa im Klimaurteil des EGMR zu erkennen glaubte und in direktem Kontakt mit dem Gerichtshof angesprochen hat, sollten weiterhin bilateral erörtert werden. Mit dem Aufspringen auf den in erster Linie der Stimmungsmache dienenden offenen Brief gewinnt die Schweiz nichts.
Niccolò Raselli war von 1995 bis 2012 Bundesrichter. Er ist Mitglied von UNSER RECHT.
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