Argumente für eine Stärkung der demokratischen Mitwirkung in der Rechtsetzung
Von Charlotte Sieber-Gasser
Die Debatte über die Bilateralen III stellt die damit verbundene dynamische Rechtsübernahme häufig als Gefahr für die schweizerische Demokratie dar. Damit gerät das grössere Problem aus dem Blick: Europäisierte und insbesondere auch internationalisierte Rechtsetzung prägen längst zahlreiche Bereiche des Schweizer Rechts – unabhängig davon, ob neue Abkommen mit der EU zustande kommen. Die Schweiz muss ihre demokratischen Entscheidungsverfahren deshalb in jedem Fall weiterentwickeln. Die Bilateralen III machen diese Aufgabe sichtbarer; sie schaffen sie aber nicht erst – und sie würden die zugrundeliegende Problematik einer nationalen Demokratie in einem international vernetzten Land vermutlich auch nicht wesentlich verschärfen.
Internationalisierung ist Alltag
Das in der Schweiz geltende internationalisierte Recht umfasst mehr als das von der Schweiz ratifizierte Völkerrecht und dessen Umsetzung. Internationalisiert ist Recht auch dann, wenn es sich an internationalen Rechtsentwicklungen orientiert, weil eine rein nationale Regelung kaum wirksam oder mit erheblichen Nachteilen verbunden wäre, und wenn es auf äusseren Druck angepasst oder geschaffen wird. Die Europäisierung des Rechts – also die Bilateralen Abkommen, die Umsetzung der Bilateralen Abkommen, die Übernahme von EU-Recht im sog. «autonomen Nachvollzug», sowie die Angleichung an das EU-Recht aus politischen und wirtschaftlichen Gründen – oft mit einem sogenannten «Swiss finish» – ist ein wichtiger Teil der Internationalisierung des Rechts in der Schweiz.[1]
Die Gründe für die bestehende Europäisierung des Rechts in der Schweiz sind vielfältig: Der Zugang zum EU-Binnenmarkt prägt aus wirtschaftlichen und politischen Gründen die Wirtschaftsregulierung. In den Bereichen Migration und Sicherheit sind gemeinsame europäische Regeln und Institutionen aus praktischen Gründen zu einem festen Bezugspunkt geworden. Finanzmarktregeln stehen zunehmend unter europäischem, aber auch internationalem politischen Druck und müssen auf globale Krisen reagieren. Bei digitaler Kommunikation, Umwelt und grenzüberschreitender Kriminalität zeigen sich ähnliche Verflechtungen; häufig steht die Europäisierung des Rechts vor dem Hintergrund einer bereits bestehenden internationalen Ausrichtung des Rechtsbereichs. Dabei zeigt sich, dass in den Rechtsbereichen, in welchen die Schweiz bereits ein Abkommen mit der EU abgeschlossen hat, auch eher neues Recht weiter europäisiert wird: Rund 76% des europäisierten Rechts in der Schweiz (in einem Datensatz über eidg. Rechtsvorlagen zwischen 2011 und 2020) sind vertragsbasiert – beruhen folglich auf dem Abschluss und der Umsetzung von Bilateralen Abkommen -, die anderen 24% sind autonom europäisiert (im sog. «autonomen Nachvollzug» oder in Angleichung aus wirtschaftlichen oder politischen Gründen).
Eine Auswertung der Internationalisierung von Bundesvorlagen der Jahre 2011 bis 2020 illustriert die Grössenordnung der bestehenden Internationalisierung im schweizerischen Recht: Knapp zwei Drittel der erfassten Vorlagen waren in irgendeiner Form internationalisiert. Die Zahlen bestätigen frühere Untersuchungen und legen nahe, dass der Anteil an internationalisiertem Recht im in der Schweiz geltenden öffentlichen Wirtschaftsrecht – ein besonders stark international vernetzter Rechtsbereich – rund 80% beträgt.
Der untersuchte Datensatz umfasst 70 europäisierte Erlasse unter 592 Vorlagen – dies entspricht rund 12% und liegt damit deutlich unter dem Anteil von 49% an allgemein internationalisierten Vorlagen. Allerdings sind bereits vor 2011 bestehende Regeln im Datensatz nicht erfasst. Der vergleichsweise kleine Anteil europäisierter neuer Gesetze zwischen 2011 und 2020 besagt also nicht, dass Europäisierung für die Schweizer Rechtsordnung nebensächlich wäre, er belegt einfach, dass – unabhängig von den Entwicklungen in den Rechtsbeziehungen Schweiz-EU -, die Rechtsetzung in der Schweiz wesentlich geprägt ist von internationalen Entwicklungen, und rein nationale, vollkommen unabhängige Rechtsnormen zunehmend selten werden.
Der demokratische Engpass
Die demokratische Mitwirkung in der Rechtsetzung ist grundsätzlich auf nationale Rechtsetzung im Rahmen der Regelung von nationalem Rechtsetzungsbedarf ausgelegt. Aussenpolitik – und damit auch die Internationalisierung des Rechts – ist typischerweise der Exekutive vorbehalten (unter Oberaufsicht von Bundesversammlung und Stimmbevölkerung). Das bedeutet, dass die demokratische Mitwirkung im Kontext von internationalisierter Rechtsetzung häufig auf die Annahme (oder Ablehnung) einer fertigen Vorlage beschränkt ist, wodurch eine sog. «Scherbenhaufen-Problematik» entsteht: Rechtsetzungsverfahren finden unter Vorgaben statt, welche sich der demokratischen Kontrolle weitgehend entziehen, und im Grunde alternativlos sind. Dies deshalb, weil bei einer Ablehnung ein sog. «Scherbenhaufen» droht – z.B. in der Form von wirtschaftlichen, politischen oder Sicherheitskosten – und somit die Gefahr besteht, dass Bundesversammlung und Stimmberechtigte eine internationalisierte Rechtsvorlage einzig aus dem Grund annehmen, weil sie sich vor dem potenziellen Scherbenhaufen fürchten.
Die Zahlen zeigen, dass im Ergebnis bis zu 100% der eidg. Volksabstimmungen im Verlaufe eines Jahres von der Scherbenhaufen-Problematik erfasst sind: Neben dem Entscheid über die konkrete Vorlage müssen Stimmberechtigte somit zugleich die Kosten einer Ablehnung der vorgeschlagenen Internationalisierung abwägen. Die Ablehnung erscheint womöglich so teuer, dass die Abstimmung weniger die Zustimmung zur Vorlage misst, als die Bereitschaft, die befürchteten Folgen in Kauf zu nehmen. Die Abstimmung bleibt formal möglich, doch ihre Vetowirkung – und damit ihre Funktion als Instrument der direktdemokratischen Mitwirkung – wird deutlich reduziert.
Diese Dynamik betrifft nicht nur die Beziehungen zur EU. Sie entsteht überall, wo Völkerrecht, internationale Entwicklungen oder politische und wirtschaftliche Abhängigkeiten die Rechtsetzung in der Schweiz prägen. Gerade deshalb lässt sich die demokratische Reformfrage nicht auf die Bilateralen III reduzieren.
Illustration am Beispiel der EU-Waffenrichtlinie
Die Abstimmung von 2019 über die Übernahme der EU-Waffenrichtlinie im Rahmen des Schengen-Abkommens veranschaulicht das Problem: Zur Abstimmung stand eine konkrete Änderung des Schweizer Waffenrechts. Zugleich wurde darüber gestritten, ob ein Nein die Teilnahme der Schweiz an Schengen und Dublin gefährden würde. Die Stimmberechtigten mussten damit zwei Fragen beurteilen: ob sie die inhaltliche Anpassung befürworteten und ob die möglichen Folgen einer Ablehnung tragbar wären.
Da der Bundesrat keine Alternativen – beispielsweise die Strategie Irlands oder des Vereinigten Königreichs – zu den beiden Abkommen aufzeigte, ist davon auszugehen, dass ein wesentlicher Anteil der Stimmbevölkerung die Vorlagen als alternativlos erachtet hat. Ob demnach die konkrete Weiterentwicklung im Interesse einer Mehrheit der Stimmbevölkerung lag oder aber einfach die zugrundeliegende Assoziierung an Schengen und Dublin, kann folglich nicht abschliessend eruiert werden.
Wenn die Folgen eines Volksentscheids unsicher bleiben und Alternativen nicht offen dargelegt werden, fehlt es dem demokratischen Diskurs mangels belastbarer Faktenlage an der nötigen gemeinsamen Basis, und er driftet leicht in ideologische Grabenkämpfe ab. Dies schadet der demokratischen Kultur und stellt die Funktionsfähigkeit der schweizerischen Konkordanzdemokratie infrage.
Tragweite und Alternativen
Die Bilateralen III rücken diese Fragen ins Zentrum, insbesondere, weil sie den Umfang der dynamischen Rechtsübernahme erweitern und die Folgen einer Nichtübernahme präzisieren. Das kann die Rechtssicherheit erhöhen und die Scherbenhaufen-Problematik teilweise entschärfen, da die Folgen einer Ablehnung der Rechtsübernahme – EU-Ausgleichsmassnahmen – vorhersehbarer werden. Hingegen zeigt das Beispiel der EU-Waffenrichtlinie, dass die Tragweite der Pflicht zur künftigen Rechtsübernahme kaum vorhersehbar ist.
Wie besprochen besteht allerdings unabhängig von den Bilateralen III in vielen Rechtsbereichen die Notwendigkeit, oder ein politischer oder wirtschaftlicher Druck, dass sich die Schweiz den Rechtsentwicklungen im Ausland – in Europa und darüber hinaus – anpasst. Jede solche Anpassung birgt Unsicherheiten in Bezug auf Tragweite und Alternativen und stellt unsere herkömmlichen demokratischen Rechtsetzungsverfahren vor substanzielle Herausforderungen.
Verfahren modernisieren
Die Antwort sollte deshalb bei den demokratischen Verfahren insgesamt ansetzen. Die Bundesversammlung muss aussenpolitische Grundsatzentscheide und Verhandlungsmandate früh begleiten können, wenn Alternativen noch offen und die Verhandlungen noch nicht von der Scherbenhaufen-Problematik erfasst sind – das heisst, zunehmend auch auf europäischer und auf internationaler Ebene. Die Öffentlichkeit braucht nachvollziehbare Informationen über die Spielräume der Schweiz und Alternativen zum vorgeschlagenen Weg. Dazu gehört auch, Unsicherheiten zu benennen.
Vernehmlassungen und Konsultationen (Kantone, betroffene Kreise, impact assessments) sollten dort einsetzen, wo sie noch Einfluss auf das Resultat der Verhandlungen oder des Rechtsetzungsverfahrens haben. Zu prüfen sind auch Massnahmen zur Wiederherstellung der direktdemokratischen Vetowirkung über Staatsvertragsreferenden.[2]
Die demokratische Herausforderung der Internationalisierung des Rechts ist somit keine Sonderfrage der Bilateralen III. Sie ist eine dauerhafte Aufgabe der schweizerischen Rechtsetzung. Der Wohlstand in der hochglobalisierten Schweiz bedingt grenzüberschreitende Vernetzung, internationale Kooperation und Koordination, und steht heute aufgrund von veralteten Rechtsetzungsverfahren in einem Spannungsverhältnis zur demokratischen Mitwirkung. Die Bilateralen III bieten Hand zur Modernisierung der Verfahren. Die demokratische Mitwirkung in der Rechtsetzung in der Schweiz muss allerdings auch unabhängig von den Bilateralen III gestärkt werden, um das verfassungsrechtlich vorgesehene Gleichgewicht zwischen Exekutive und Legislative zu erhalten.
PD Dr. Charlotte Sieber-Gasser ist Senior Researcher in International Law am Geneva Graduate Institute und lehrt unter anderem Wirtschaftsvölkerrecht an der Universität Zürich. Im März 2026 ist ihre Habilitationsschrift «Die Internationalisierung des Rechts in der Schweiz – Demokratie auf der Streckbank» bei Mohr Siebeck (Open access) erschienen.
Fussnoten
[1] Siehe auch Charlotte Sieber-Gasser, Autonome und vertragsbasierte Europäisierung des Rechts: Auswirkungen auf die demokratische Mitwirkung, Schweizerisches Jahrbuch für Europarecht 2025/2026, im Druck.
[2] Charlotte Sieber-Gasser, Internationalisierung des Rechts in der Schweiz, 2026: www.mohrsiebeck.com/buch/die-internationalisierung-des-rechts-in-der-schweiz-9783162000965.
Foto: © Parlamentsdienste
