Die Neutralitätsinitiative

Weshalb sie völkerrechts- und verfassungswidrig ist

Von Markus Mohler und Marco Jorio

 

I. Einleitung

 
Nach der militärischen Invasion Russlands in die Ukraine erliess u.a. die Europäische Union unverzüglich wirtschaftliche Sanktionen gegenüber Russland. Wenige Tage später folgte die Schweiz (wenn auch nicht vollständig) gestützt auf Art. 1 des Embargogesetzes.^[1] Am 4. März 2022 erliess der Bundesrat die Verordnung über Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine, gestützt auf Art. 184 Abs. 3 BV («Notrecht»).^[2] Es ist daher kein Zufall, dass die Neutralitätsinitiative am 8. November 2022 gestartet worden war. Neben einer unzutreffenden Definition von Neutralität («immerwährend» und «bewaffnet»») ist es deren Ziel, einerseits jegliche Sanktionen gegen kriegführende Staaten zu verhindern und andererseits, keinem Militär- oder Verteidigungsbündnis beizutreten.

 

II. Text der Initiative

 
«Art. 54a  Schweizerische Neutralität

¹ Die Schweiz ist neutral. Ihre Neutralität ist immerwährend und bewaffnet.

² Die Schweiz tritt keinem Militär- oder Verteidigungsbündnis bei. Vorbehalten ist eine Zusammenarbeit mit solchen Bündnissen für den Fall eines direkten militärischen Angriffs auf die Schweiz oder für den Fall von Handlungen zur Vorbereitung eines solchen Angriffs.

³ Die Schweiz beteiligt sich nicht an militärischen Auseinandersetzungen zwischen Drittstaaten und trifft auch keine nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen gegen kriegführende Staaten. Vorbehalten sind Verpflichtungen gegenüber der Organisation der Vereinten Nationen (UNO) sowie Massnahmen zur Verhinderung der Umgehung von nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen anderer Staaten.

⁴ Die Schweiz nutzt ihre immerwährende Neutralität für die Verhinderung und Lösung von Konflikten und steht als Vermittlerin zur Verfügung.»
 

III. Zur Frage des Sinns einer materiell-rechtlichen Verfassungsbestimmung über die Neutralität

 
Bereits in der Bundesverfassung (BV) von 1848 wird die Neutralität als reines Instrument unter «Massregeln für die äussere Sicherheit, für Behauptung der Unabhängigkeit und Neutralität der Schweiz, Kriegserklärungen und Friedensschlüsse» aufgeführt, nicht aber als Staatszeck des Staats. Selbst die beiden Kompetenzbestimmungen waren bestritten. Schon die damaligen Verfassungsgeber hielten am 17. Mai 1848 fest: «… die Neutralität sei kein konstitutioneller oder politischer Grundsatz, der in eine Bundesverfassung gehöre».

Auch in der revidierten Bundesverfassung von 1874 erfuhr die Neutralität keine Aufwertung, sondern blieb wie bisher ein Instrument der Sicherheits- und Aussenpolitik.^[3] Dem war auch in der nachgeführten Bundesverfassung vom 18. April 1999 so. Die Verfassungskommission des Nationalrates hat es abgelehnt, in Art. 49 des bundesrätlichen Vorentwurfs von 1996 für die Bundesverfassung die Neutralität als staatspolitisches Ziel aufzunehmen. Dem folgten Ständerat und Parlament.^[4] Daher kommt in Art. 54 BV (Auswärtige Angelegenheiten) die Neutralität nicht vor.

Eine verfassungsrechtliche Bestimmung, die als Zweck der Schweiz eine «immerwährende» Neutralität als massgebende aussen- und sicherheitspolitische Maxime vorgäbe, erzwänge eine Aussenpolitik wie auf Schienen. Es gäbe nur Fahren oder Anhalten.

1. Zu «immerwährend»

Diese Formulierung «ihre Neutralität ist immerwährend» ist apodiktisch. Sie verböte, auf die faktische und die Völkerrechtslage Rücksicht zu nehmen. Daraus ergäbe sich unausweichlich das Ignorieren von zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts, wenn andere Staaten diese verletzen. «Immerwährend» ist nicht nur zeitlich endlos, sondern bedeutete damit auch die Nichtbeachtung sich verändernder Völkerrechtslagen, m.a.W. ein Vorrang der Bundesverfassung auch vor zwingendem Völkerrecht. Ein solcher Vorrang wurde in der Volksabstimmung über die «Selbstbestimmungsinitiative», bei der das zwingende Völkerrecht von diesem Vorrang ausgenommen war, abgelehnt.

Festzustellen ist, dass diese angebliche immerwährende Neutralität ein rein innenpolitisches Produkt ist. Dieses Produkt beruht auf der nur von der Schweiz angewendeten Unterscheidung zwischen Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik, einer Vermischung, welche die heutige Haltung des Bundesrates prägt.^[5] Auch der Fortbestand dieser Unterscheidung nach dem Inkrafttreten der UNO-Charta ist eine schweizerische Erfindung.

Das «immerwährend» der Neutralität in der BV führte dazu, dass die Schweiz nicht nur Art. 2 Ziff. 4 und 5 sowie Art. 51 der UNO-Charta^[6] missachten, sondern sich auch gegenüber weiteren Bestimmungen des zwingenden Völkerrechts «neutral» verhalten müsste. Zum zwingenden Völkerrecht gehören u.a. die Kriegsverbrechen gemäss Römer Statut, das Übereinkommen vom 20. Dezember 2006 zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen, das Übereinkommen vom 10. Dezember 1984 gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe, und das humanitäre Völkerrecht, namentlich die Genfer Abkommen samt Zusatzprotokollen.

Eine materiell-rechtliche Neutralitätsbestimmung in der Verfassung, zumal noch mit «immerwährend» verstärkt, raubte auch jede aussen- und sicherheitspolitische Handlungsfreiheit, ein Grundelement jeden aussenpolitischen Handelns. Zudem wäre unklar, wie lange diese «immerwährende» Neutralität dauerte (vgl. Abs. 2 der Initiative: ab wann ist «direkt» oder «Handlungen zur Vorbereitung» eines Angriffs?)

2. Zu «bewaffnet»

Gemäss dem Initiativtext ist die Neutralität «bewaffnet». Das «bewaffnet» soll ein die Neutralität konstituierendes Merkmal sein. Dieses «bewaffnet» zeichnet ein Scheinbild. Zunächst kann die Neutralität selbst nicht bewaffnet sein. Nur ein Land kann durch seine Streit- (und Polizei-)Kräfte bewaffnet sein.

Die Schweizer Armee ist derzeit nur zu rund einem Drittel ausgerüstet.^[7] Das gilt insbesondere für die wenigen Kampfverbände. Bei einem militärischen Angriff auf die Schweiz analog dem russischen Krieg gegen die Ukraine könnte die Armee wegen Munitionsmangels keinen Tag widerstehen. Die Luftwaffe verfügt nur über wenige Kampfflugzeuge (FA-18), die sich zudem am Ende ihrer Lebensdauer bewegen. Die ersten F-35 kommen – derzeit ohne klare vertragliche Verhältnisse und somit ohne verbindliche Stückzahl – nach den jüngsten Angaben des Rüstungschefs im nächsten Jahr (2027). Das bestellte Luftabwehr-System Patriot erhält die Schweiz frühestens mitte der 2030er Jahre. Die Lager der Flab-Munition für die verhältnismässig wenigen Flab-Geschütze sind leer. Gegen Drohnen gibt es vorderhand keine tauglichen Abwehrmittel, d.h. dass unzählige kritische Infrastrukturen gänzlich ungeschützt sind.

Die Schweizer Armee ist noch auf Jahre hinaus ungenügend verteidigungsfähig; von einer «bewaffneten Neutralität» kann heute nicht die Rede sein.
 

IV: Die bisherige rein instrumentelle Regelung

 
1. Generell
 
Die Beschränkung auf den rein instrumentellen Charakter der Neutralität ist seit der ersten Verfassung eine staatspolitische Konstante. Geblieben sind die beiden Kompetenzbestimmungen in Art. 173 Abs. 1 Bst. a^[8] und in Art. 185 Abs. 1 BV.^[9] Zu beachten ist, dass von den genannten aussenpolitischen Leitlinien die Neutralität als letzte genannt sind. Zuerst kommt die äussere Sicherheit, also die Verteidigung des Landes samt seiner (grösstmöglichen) Unabhängigkeit.

2. In Bezug auf Art. 54 BV, Auswärtige Angelegenheiten

Der Neutralitätsartikel soll als Art. 54a in die BV eingefügt werden. Damit gehörte die Bestimmung formell nicht zu den Staatszielen, die sich zu Beginn der BV finden, obwohl Teilziele auch in anderen Artikeln zu finden sind. Doch der Platzierungsvorschlag ist wohl bewusst so gewählt. Wäre er als Art. 2a vorgesehen, ergäbe sich ein für alle sofort erkennbarer unüberwindlicher Widerspruch zu Art. 2 Abs. 4, («setzt sich ein…für eine friedliche und gerechte internationale Ordnung»).

Mit diesem Platzierungsvorschlag ist beabsichtigt, auch Art. 54 Abs. 2 BV zu korrigieren bzw. «ergänzen». Art. 54 Abs. 2 BV lautet:

«² Der Bund setzt sich ein für die Wahrung der Unabhängigkeit der Schweiz und für ihre Wohlfahrt; er trägt namentlich bei zur Linderung von Not und Armut in der Welt, zur Achtung der Menschenrechte und zur Förderung der Demokratie, zu einem friedlichen Zusammenleben der Völker sowie zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen.»

Dies sind die materiell-verfassungsrechtlichen Leitlinien für die auswärtigen Angelegenheiten. Darin wird die Neutralität nicht erwähnt. In den Debatten um die Teilrevision der Bundesverfassung von 1999 wurde die Aufnahme der Neutralität in die aussenpolitischen Ziele ausdrücklich mehrfach abgelehnt: Die Verfassungskommission des Nationalrates lehnte die Ergänzung von Art. 49 des bundesrätlichen Vorentwurfs von 1996 (VE BR der  Bundesverfassung) mit der Nennung der Neutralität ab.^[10] Dem folgte das Parlament mit der erneuten Ablehnung eines entsprechenden Antrages.^[11] Daher kommt in Art. 54 (Abs. 2) BV (Auswärtige Angelegenheiten) die Neutralität nicht vor.

 

V. Die Widersprüchlichkeit der vorgeschlagenen materiell-rechtlichen Neutralitätsbestimmung zu bestehenden Völkerrechts- und Verfassungsbestimmungen

 
1. Zur Inkompatibilität des Gleichbehandlungsgebotes gemäss V. und XIII. Haager Abkommen mit Art. 2 Ziff. 4 und 5 der UNO-Charta

Zunächst ist in Art. 103 der UNO-Charta selbst festgelegt, dass Verpflichtungen aus der Charta gegenüber widersprechenden Verpflichtungen aus anderen internationalen Übereinkünften Vorrang haben: «Widersprechen sich die Verpflichtungen von Mitgliedern der Vereinten Nationen aus dieser Charta und ihre Verpflichtungen aus anderen internationalen Übereinkünften, so haben die Verpflichtungen aus dieser Charta Vorrang.»

Die Formulierung betrifft alle anderen internationalen Übereinkünfte, ob vor oder nach der UNO-Charta beschlossen, und gleichgültig, ob die widersprechenden aufgehoben oder suspendiert worden sind oder nicht: Sie sind nachrangig, soweit sie Charta-Bestimmungen widersprechen.

In Art. 30 Abs. 1 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge^[12] wird Art. 103 der UNO-Charta generell völkerrechtlicher Vorrang erteilt. Die Art. 30 WÜV nachfolgenden Regeln sind vorbehältlich dieser Generalklausel zu verstehen. Art. 30 Abs. 3 WÜV schreibt die lex posterior Regel völkerrechtlich fest. Sie besagt, dass wenn Vertragsparteien eines früheren Vertrages zugleich Vertragsparteien eines späteren sind, ohne dass der frühere beendet oder suspendiert worden ist, «so findet der frühere Vertrag nur insoweit Anwendung, als er mit dem späteren Vertrag vereinbar ist». Dies trifft auf die alte Regel des Gleichbehandlungsgebotes (nach Art. 9 der Haager Abkommen V und XIII von 1907^[13]) gegenüber der jüngeren mit der Unterscheidung zwischen Aggressor- und Opferstaat gemäss UNO-Charta (1945) zu. Die Gleichbehandlung der Konfliktparteien ist mit der völkerrechtlichen Trennung in Aggressor- und Opferstaat durch die UNO-Charta nicht vereinbar. Daran haben sich die UNO-Mitgliedstaten zu halten.

Art. 53 WÜV regelt, woraus das zwingende Völkerrecht besteht. Dazu gehören ausser dem Gewaltverbot gemäss Art. 2 Ziff. 4 der UNO-Charta zahlreiche weitere völkerrechtliche Bestimmungen in weiteren Abkommen.

Art. 64 WÜV lautet:

«Entstehung einer neuen zwingenden Norm des allgemeinen Völkerrechts (ius cogens):

Entsteht eine neue zwingende Norm des allgemeinen Völkerrechts, so wird jeder zu dieser Norm im Widerspruch stehende Vertrag nichtig und erlischt.»

Der Vorrang der UNO-Charta nach ihrem Art. 103 und Art. 30 Abs. 3 WÜV wird dadurch nicht nur verstärkt, mit dieser Bestimmung wird das Gleichbehandlungsgebot bei Waffenausfuhren an Kriegsparteien abrogiert und nichtig.

Art. 71 WÜV regelt das Verhältnis zwischen zwei sich punkto zwingendem Völkerrecht widersprechenden völkerrechtlichen Verträgen. Es werden «die Folgen der Ungültigkeit eines Vertrags, der im Widerspruch zu einer zwingenden Norm des allgemeinen Völkerrechts steht», behandelt. Dieser besagt in Abs. 2, dass die von einem anderen Vertrag begründeten Rechte und Pflichten der Vertragsparteien und ihre dadurch geschaffene Rechtslage Rechte, Pflichten und Rechtslagen … jedoch nur insoweit aufrechterhalten werden (dürfen), als ihre Aufrechterhaltung als solche nicht im Widerspruch zu der neuen zwingenden Norm des allgemeinen Völkerrechts steht.».^[14]

Dies trifft auf die Haager Abkommen zu: Ihre Teile, die nicht zwingendem Völkerrecht widersprechen, dürfen aufrechterhalten und befolgt werden, das Gleichbehandlungsgebot, welches der jüngeren zwingenden Unterscheidung zwischen Aggressor- und Opferstaat widerspricht, jedoch nicht.

Das Gleichbehandlungsgebot gehört nicht zum zwingenden Völkerrecht.

Im Ergebnis bedeutet dies, dass seit dem Inkrafttreten der UNO-Charta das Gleichbehandlungsgebot des Haager Abkommens nicht mehr existiert und daher obsolet geworden ist. Dieses Abkommen basiert auf dem damals noch gültigen, heute verbotenen Recht eines jeden Staates, Krieg zu führen (ius ad bellum), und der damit verbundenen Pflicht der Neutralen, beide gleich zu behandeln. In der Botschaft zur Neutralitätsinitiative schrieb der Bundesrat: «Sie (die Schweiz) ist völkerrechtlich nicht zur Neutralität verpflichtet».^[15] Dennoch beruft er sich laufend auf eine angebliche völkerrechtliche Verpflichtung zur Neutralität. Ein offenkundiger Widerspruch.

Mit der Neutralitätsinitiative anerkennen die Initianten, dass es keine völkerrechtliche Neutralitätspflicht (mehr) gibt.

2. Die Unabwendbarkeit, die Schweiz auf der Seite des Aggressors zu positionieren

Nach Art. 27 WÜV kann sich eine Vertragspartei «nicht auf ihr innerstaatliches Recht berufen, um die Nichterfüllung eines Vertrags zu rechtfertigen». Die Verankerung der Neutralität als materieller Grundsatz der schweizerischen Aussenpolitik – vor allem wenn die Neutralität wie heute im Sinne der Haager Konvention umgesetzt wird – führte jedoch unweigerlich dazu, dass die Schweiz alle Kriegsparteien verfassungsrechtlich gleich behandeln müsste und damit (auch) den Aggressor unterstützen würde. Mit dem Verbot von «nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen» (Abs. 3 der Initiative) würde die Schweiz faktisch dem in der Regel mächtigeren Aggressorstaat sogar helfen.

3. Integrale oder differenzielle Neutralität?

Die «immerwährende» Neutralität ist nicht nur zeitlich, sondern auch sachlich zu verstehen i.S. einer Art integraler (umfassender) Neutralität. Sie soll sich also nicht nur auf die Haltung der Schweiz bei bewaffneten Konflikten zwischen Kriegsparteien beschränken. Explizit wird dies in Abs. 3 der Neutralitätsinitiative zum Ausdruck gebracht: Die Schweiz treffe auch keine nicht militärischen Zwangsmassnahmen gegen kriegführende Staaten, vorbehältlich entsprechender Verpflichtungen der UNO. Gemeint sind damit Beschlüsse des UNO-Sicherheitsrates. Solche sind jedoch durch das Veto-Recht der fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates ausgeschlossen, wenn eines dieser Mitglieder (oder ein von ihm protegierter Staat) gegen die UNO-Charta oder andres zwingendes Völkerrecht verstösst, wie in casu mehrfach bewiesen.

Es geht damit um zwei verschiedene Neutralitätsinhalte. Das aktuell neutrale Verhalten der Schweiz bezieht sich einerseits auf das obsolete Gleichbehandlungsgebot, d.h. u.a. auf das starre Verbot der (Wieder-) Ausfuhr von Kriegsmaterial, die nicht vollständige Übernahme der EU-Sanktionen, dem Fernbleiben der G7-Task Force zum Aufspüren von russischen Vermögenswerten, die der Finanzierung des Aggressionskrieges dienen, und der lauen oder unterbleibenden verbalen Kritik an den Kriegsverbrechen Russlands. Andererseits wird nach diesem Verständnis das Bündnisverbot, d.h. das Verbot der Zugehörigkeit zu einem Verteidigungs- oder Militärbündnis, stipuliert. Diesem zugeordnet werden auch die Beschränkungen von militärischen Übungen mit einem Staat, der einem Bündnis angehört, ebenso wie reine Forschungs-, Entwicklungs- und Beschaffungs-Kooperationen wie bei der European Sky Shield Initiative (ESSI).^[16] Bei dieser geht es um die Entwicklung, Herstellung und Beschaffung von Boden-Luftabwehrsystemen (Bodluv). Mit diesen der Neutralität zugeordneten Beschränkungen und Vorbehalten wird der Neutralitätsinhalt des Bündnisverbotes mass- und sinnlos ausgeweitet.

Die Annahme der Neutralitätsinitiative hätte zur Folge, dass die Schweiz, verfassungsrechtlich festgeschrieben, bei Fehlen eines entsprechenden UNO-Sicherheitsrats-Beschlusses ohne Verletzung der Verfassung davon nicht abweichen könnte. Weder wirtschaftliche noch diplomatische Sanktionen wären zugelassen. Dass eine solche Haltung unmittelbar schwerwiegende aussenpolitische und wirtschaftliche, im schlimmsten Fall auch militärische Folgen bewirkten, steht ausser Frage. Damit drohte die Gefahr, dass die Schweiz als Ganzes sanktioniert würde (wie dies beim Zögern des Bundesrates Ende Februar 2022 auch angedroht worden ist).

4. Keine Vorbehalte gegenüber der UNO-Charta

Die UNO-Charta selbst erlaubt keine Vorbehalte. Wer ihr beitritt, hat ihre Verpflichtungen zu erfüllen (Art. 4 Abs. 1 der UNO-Charta). Die Abgabe der Erklärung der Schweiz betr. Neutralität beim Beitritt zur UNO war und ist für die UNO bedeutungslos.^[17]

5. Das verfassungsrechtliche Verbot zwingendes Völkerrecht verletzender Verfassungsrevisionen

Art. 193 Abs. 4 (betr. Totalrevision) und Art. 194 Abs. 2 BV (betr. Teilrevision) schreiben explizit vor, dass Revisionen der Bundesverfassung zwingendes Völkerrecht nicht verletzen dürfen. Art. 5 Abs. 4 BV (Beachtung des Völkerrechts) bliebe insbesondere bezüglich zwingendem Völkerrecht irreführend toter Buchstabe. Bei relevanten Verletzungen zwingenden Völkerrechts durch andere Staaten führte die Annahme der Neutralitätsinitiative bei entsprechendem Verhalten der Schweiz dazu, dass sie selbst ebenso zwingendes Völkerrecht verletzte und sowohl die massgebenden WÜV-Bestimmungen wie auch die Art. 193 Abs. 3 und 194 Abs. 2 BV ignorierte.

Es stellte sich damit auch die Frage, ob die Mitgliedschaft bei der UNO, dem Europarat und der OSZE, ja gar die Assoziierung zu Schengen/Dublin redlicherweise noch haltbar wäre. Die Politik und die schweizerische Bevölkerung haben es bisher indessen abgelehnt, die BV «als die oberste Rechtsquelle der schweizerischen Eidgenossenschaft» zu betrachten.

6. Die Neutralitätsinitiative ist völker- und verfassungsrechtlich gefährlicher als die damalige Selbstbestimmungsinitiative

Es ist nochmals auf den bedeutenden Unterschied zwischen der Selbstbestimmungsinitiative von 2018 und der Neutralitätsinitiative hinzuweisen: Im Text der «Selbstbestimmungsinitiative» lautete die vorgeschlagene Fassung eines neuen Abs. 4 von Art. 5 BV: «Bund und Kantone beachten das Völkerrecht. Die Bundesverfassung steht über dem Völkerrecht und geht ihm vor, unter Vorbehalt der zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts».^[18] Vorbehalten war also das gesamte zwingende Völkerrecht.

Die Neutralitätsinitiative enthält keinen solchen Vorbehalt: Die Neutralität ginge jedoch, ausgenommen verbindliche Beschlüsse des UNO-Sicherheitsrates, allen von diesem nicht angesprochenen Bestimmungen des zwingenden Völkerrechts vor. Damit würde die Bundesverfassung als für die Schweiz oberste Rechtsquelle das zwingende Völkerrecht selbst grundsätzlich missachten. Im Ergebnis stellte sich die Schweiz damit in die Reihe der diktatorischen oder autokratischen Staaten.

In der Botschaft des Bundesrates zur Neutralitätsinitiative vom 27. November 2024 heisst es: «Die Initiative verletzt keine zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts. Sie erfüllt somit die Anforderungen an die Vereinbarkeit mit dem zwingenden Völkerrecht.» Dies trifft, wie dargelegt, gerade nicht zu. Aber im Wortlaut der Initiative kommt «zwingendes Völkerrecht» (im Gegensatz zur «Selbstbestimmungsinitiative») nicht vor.
 

VI. Unsinnige sicherheitspolitische Auswirkungen

 
1. Die rüstungs- und verteidigungspolitische Isolation

In der Rüstungspolitischen Strategie des Bundesrates vom Juni 2025 findet sich unter Ziff. 4.3 das Ziel 3: «Die Schweiz trägt im Rüstungsbereich zur Sicherheit Europas bei (sic!) und erhöht damit ihre eigene Sicherheit und Unabhängigkeit». Derzeit kapselt sie sich jedoch davon mit selbst auferlegten Beschränkungen ab: «Indem rüstungsrelevante Leistungen der Schweiz für ihre Nachbarländer und weitere europäische Staaten zugänglich gemacht werden, kann die Schweiz ihren eigenen Zugang zu sicherheitsrelevanten Systemen … von Kooperationspartnern erweitern». Unter Ziff. 4.6. folgen die Zielkonflikte. Es heisst dort: «Europäische Staaten…messen Fragen der Versorgungssicherheit für den Fall, dass ihre Verbündeten oder sie selbst vom Selbstverteidigungsrecht Gebrauch machen müssen, immer grössere Bedeutung bei. Neben der eigenen Versorgung mit Rüstungsgütern und insbesondere Ersatzeilen, ist es für europäische Staaten entscheidend, dass sie im Ausland beschaffte Rüstungsgüter an Partnerstaaten weitergeben können oder generell an Staaten, die gemäss der Charta der Vereinten Nationen von ihrem Selbstverteidigungsrecht Gebrauch machen. Art. 22a Abs. 2 Bst. a des KMG schliesst jedoch explizit die Lieferung von Kriegsmaterial an Staaten, welche sich in einem internationalen bewaffneten Konflikt befinden, aus.» … Was Direktlieferungen betrifft, ist es der Schweiz jedoch nicht möglich, Abnehmern von Schweizer Kriegsmaterial zu garantieren, dass sie weiterhin beliefert würden, falls sie selbst in einen internationalen bewaffneten Konflikt verwickelt werden – auch dann nicht, wenn sie sich selbst verteidigen».^[19]

Diese Haltung eignet sich nicht für eine Verteidigungszusammenarbeit, wie sie am Ende von Abs. 2 der Neutralitätsinitiative vorbehalten ist. Und sie trägt auch gar nichts zur Solidarität mit Europa im Rüstungsbereich bei. Es ist unverständlich, wie der Bundesrat so widersprüchlich argumentieren kann.

Könnten das KMG und die Rüstungsstrategie ohne Abstützung auf die bisherige Neutralitätspolitik noch leicht geändert werden, so wäre dies mit der Annahme der Initiative verfassungsrechtlich nicht mehr möglich. Die rüstungspolitische Isolation, derzeit durch einen politischen Beschluss, wäre verfassungsrechtlich nicht änderbar.

Dass eine nur sehr begrenzt mit Waffen ausgerüstete Armee – zumal ohne Munition – für mehr als einen Tag nicht verteidigungsfähig ist, bedarf keiner weiteren Begründung. Es ist daher offenkundig, dass die Schweizer Armee vom Zeitpunkt an, wie in Abs. 2 der Initiative festlegt, keine Kooperationsfähigkeit mit anderen Armeen zu erlangen vermöchte, zumal ihr weitgehend die Kampftauglichkeit, Ausrüstung und Munition fehl(t)en.

2. Die Neutralität hat keine Schutzfunktion

Dass die Neutralität, wie durch die europäische Geschichte längst bewiesen, keinen sicheren Schutz gewährt, zeigt der russische Angriff auf die Ukraine, und zwar in dreifacher Hinsicht:

1. Russland, zumindest unter Putin, ignorierte die UNO-Charta wie auch andere völkerrechtliche Vereinbarungen, somit auch die Neutralität eines Landes,^[20] 2. Auch der amerikanische Präsident Trump hat im Januar 2026 verkündet, dass ihn das Völkerrecht nicht interessiere, was er auch bereits mehrfach bewiesen hat, 3. die Ukraine hatte sich zwar nicht formell neutral erklärt, war aber allianzfrei und faktisch neutral; ihr hat Russland mehrfach vertraglich die Respektierung ihrer territorialen Integrität zugesagt. Am 21. Februar 2022 erklärte Putin, das Minsker Abkommen sei «seit heute Geschichte». Tags darauf begann die russische Aggression. Es darf angenommen werden, dass Putin die Aggression genau gleich angeordnet hätte, wenn sich die Ukraine zuvor noch als neutral erklärt hätte.

Interessant sind bezüglich der Schutzfunktion der Neutralität die Ergebnisse zweier Erhebungen: Nach einer von SOTOMO privat finanzierten Umfrage bei 2088 Stimmberechtigten im November 2025 verneinten 66% von ihnen eine Schutzwirkung. Die im Januar 2026 vom Centre for Security Studies bzw. der Militärakademie (MilAk) der ETH bei 2089 Stimmberechtigten durchgeführten Umfrage sprach sich eine knappe Mehrheit von 57% der Befragten für eine Schutzwirkung aus, d.h. 43% lehnten eine solche ab. Diese sehr grosse Differenz von 23% hinsichtlich der Verneinung einer Schutzwirkung deutet auf ebenso grosse Unterschiede in der Fragestellung hin. Dabei ist die Nähe der MilAK zur Bundesverwaltung (welche diese Umfragen auch finanziert) hinzuweisen. Dass das Fragekonzept die offizielle Politik unterstützt, kann daher nicht ausgeschlossen werden.

 

VII. Fazit

 
Die Initiative verletzt mit dem Postulieren einer «immerwährenden Neutralität» als Verfassungsbestimmung zwingendes Völkerrecht, da das auf den obsoleten neutralitätsrechtlichen Bestimmungen der Haager Abkommen abgestützte Gleichbehandlungsgebot gegen die zwingende Regelung von Art. 2 Ziff. 4 der UNO-Charta und des humanitären Völkerrechts verstösst.

Die Annahme der Neutralitätsinitiative führte dazu, dass mit einer solchen Verfassungsbestimmung die Art. 193 Abs. 4 und 194 Abs. 2 BV missachtet würden.

Zudem verletzte ihre Annahme Art. 27 WÜV (Pacta sunt servanda).

Die bis zu einem «direkten militärischen Angriffs auf die Schweiz oder für den Fall von Handlungen zur Vorbereitung eines solchen Angriffs» dauernde Neutralität gemäss Initiative unterhöhlte die Verteidigung und verhinderte damit den Schutz der Schweiz, immerhin erstes Staatsziel in Art. 2 Abs. 1 BV.

Die Annahme der Initiative verhinderte auch eine Änderung der Bestimmungen über die Ausfuhr oder Wiederausfuhr von Kriegsmaterial, selbst wenn die vom Parlament beschlossene Formulierung einer bestimmt gearteten Lockerung der Kriegsmaterial (wieder-) ausfuhrbestimmungen in der Referendumsabstimmung angenommen würde. Auch die von Bundesrat Pfister Ende Mai 2026  angekündigte Zusammenarbeit mit ostasiatischen Staaten im (elektronischen) Rüstungsbereich dürfte nicht umgesetzt werden können.

Somit ist die Initiative als völkerrechts- und mehrfach verfassungswidrig abzulehnen und dürfte, da sie zwingendes Völkerrecht verletzt, Volk und Ständen eigentlich gar nicht vorgelegt werden.^[21] Da die Bundesversammlung von diesem Recht nicht Gebrauch machte bzw. sie diese Pflicht gemäss Art. 75 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte^[22] nicht erfüllte, bliebe die Teilrevision ungültig, soweit sie zu Verletzungen zwingenden Völkerrechts führt.^[23]

 
 

Marco Jorio ist promovierter Historiker und war von 1988 bis 2014 Chefredaktor des Historischen Lexikons der Schweiz (HLS). 2023 veröffentlichte er das Werk „Die Schweiz und ihre Neutralität. Eine 400-jährige Geschichte“.

Markus Mohler ist promovierter Jurist und war Dozent für öffentliches, speziell Sicherheits- und Polizeirecht. Eines seiner Forschungsgebiete ist das sicherheitsrelevante Völkerrecht, zu welchem er regelmässig publiziert. 

 
 

Fussnoten