Bilaterale Verträge Schweiz – EU

Vom Beitrag des Parlaments zur dynamischen Rechtsübernahme

Von Thomas Pfisterer

(Dieser Artikel wurde zuerst im Schweizerischen Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht publiziert – ZBl 2024, S. 401-402).

Die derzeit verhandelten bilateralen Verträge werden im Parlament und bei den Stimmberechtigten wohl nur gutgeheissen, wenn bei den künftigen dynamischen Übernahmen des EU-Rechts die direkte Demokratie und die Interessen der Schweiz gewahrt werden. Dynamisch meint nicht automatisch. Nach dem Verhandlungsmandat des Bundesrats vom 8. März 2024, Ziff. 6.5, sind für Entscheide der Schweiz über Rechtsübernahmen erstens, «ihre verfassungsrechtlichen Verfahren» vorbehalten, d.h., Bundesrat, Bundesversammlung und Volk bzw. Volk und Kantone müssen die notwendigen Änderungen – eigenständig – beschliessen. Übernimmt die Schweiz das EU-Recht nicht, so sollen nur die vertragsgemässen Folgen greifen. Selbst der EuGH soll bloss das Recht auslegen, aber nicht zu einer Rechtsübernahme verpflichten dürfen. Die EU soll weder durch strafähnliche Sanktionen noch in sonstiger Weise ihr Übergewicht einsetzen dürfen. Zweitens muss die Schweiz an der Weiterentwicklung des sie betreffenden EU-Rechts «teilnehmen» («decision shaping»), d.h. «as widely as possible» mitberaten dürfen (Common Understanding vom 27. Oktober 2023, Ziff. 9). Diese «weite» Fassung ruft nach einer Aufwertung des Parlaments; sie entspricht dem Vorbehalt der Verfassung. Wie diese Vorgaben konkretisiert werden sollen, ist offen.

Dynamische Rechtsübernahme

Dynamik und rechtliche Institutionen zur Rechtsübernahme sind der Schlüssel zur Zusammenarbeit mit der EU. Will die Schweiz einen dauerhaft rechtssicheren Zugang zum jeweils aktualisierten Binnenmarkt erreichen, wird sie sich mit der EU auf die Pflicht zu einer fortlaufenden, dynamischen Aufdatierung des EU-Binnenmarktrechts verständigen müssen. Für die Rechtsübernahmen soll ein vereinfachtes Verfahren gelten. Die Vereinfachung besteht darin, dass der Inhalt der Verträge nicht ausgehandelt wird. Er ergibt sich aus dem EU-Gesetzgebungsverfahren. Indessen soll die Schweiz dort Mitsprache bei den durch sie vertraglich zu übernehmenden EU-Rechtsakten erhalten. Sie soll sich um einen möglichst «schweizfreundlichen» Inhalt bemühen, von Anfang an ihre Interessen und landesinterne Einflüsse (aus Anhörungen von Kantonen usw.) einbringen, mit den EU-Mitgliedstaaten zusammenarbeiten und sich an der EU-Einigungsarbeit indirekt beteiligen dürfen. Die Mitsprache soll landesintern die Chance verbessern, dass die Rechtsübernahme im Parlament und später in einer möglichen Volksabstimmung mehrheitsfähig wird. In besonderen Fällen wird die Schweiz einfach mitmachen, weil der EU-Rechtsakt allgemein in ihrem Interesse liegt und sie sonst diskriminiert würde (in Analogie etwa zum Vorgehen bei der OECD-Mindeststeuer).

Gemäss den bilateralen Verträgen 1999/2004 hat die Schweiz heute teilweise Mitspracherechte gegenüber der EU-Kommission und dem EU-Rat, so vorab beim Schengen-Vertrag. Seit dem EU-Lissabon-Vertrag 2009 ist das EU-Parlament am EU-Gesetzgebungsverfahren als weithin gleichberechtigtes drittes Organ beteiligt. Zudem haben die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten im EU-Recht begründete Mitwirkungsbefugnisse. Die Schweiz hat diese Befugnisse nicht. Und sie darf sich im EU-Parlament formell nicht äussern. Sie hat an Einfluss verloren.

Neue Wege

Diese veränderte «EU-Welt» verlangt neue Wege. Wer kann mehr Gewicht einbringen als das Parlament zusammen mit Bundesrat und Kantonen? Der Bundesrat sieht das im Rahmen des Verhandlungsmandats wohl ähnlich: «Die Schweiz strebt die Etablierung einer parlamentarischen Zusammenarbeit zwischen der Bundesversammlung und dem Europäischen Parlament an» (Verhandlungsmandat, Ziff. 6.8). Wie ist dieses Ziel zu konkretisieren? Eine gestärkte Bundesversammlung sollte – extern – den Einfluss der Schweiz auf das EU-Parlament erhöhen und – intern – die Weichen zwischen Zustimmung zu- und Ablehnung von Rechtsübernahmen stellen, auch mit Rücksicht auf Ausgleichsmassnahmen und andere Folgen. Dem Parlament obliegt mehr, als nur Verträge abzulehnen oder zu genehmigen und deren Umsetzung zu ordnen. Es muss alles unternehmen, um den Stimmberechtigten Entscheidungsfreiheit zu ermöglichen oder unvermeidbare Beschränkungen zu legitimieren.

Das Parlament hat sich an der Gestaltung der Aussenpolitik zu beteiligen (Art. 166 Abs. 1 BV). Zu diesem Zweck sollte es durch den Bundesrat und in Partnerschaft mit diesem mitwirken. Es darf die «wichtigen» Vorentscheide nicht ganz dem Bundesrat und schon gar nicht – wie es oft geschieht – der Diplomatie und der Bundesverwaltung überlassen. Gefordert sind primär die parlamentarischen Kommissionen, schwerpunktmässig im EU-Gesetzgebungsverfahren. Die Mitarbeit im Vorfeld von Rechtsübernahmeentscheiden gleicht derjenigen bei der Vorberatung einer Gesetzesvorlage; sie unterscheidet sich vom Abschluss völkerrechtlicher Verträge.

Die Kommissionen müssen sich untereinander koordinieren und dürfen dem Parlament nicht vorgreifen. Sie haben das Recht auf Information, Konsultation sowie Auftragserteilung. Sie dürfen sich informieren und die Kantone usw. einbeziehen. Die Kommissionen hätten den Weg zwischen der Zurückhaltung gegenüber der Rolle des Bundesrats und der Pflicht zur Vertraulichkeit sowie der weitgehenden Offenheit des EU-Gesetzgebungsverfahrens zu suchen. Zudem sollte die interparlamentarische Zusammenarbeit vertieft werden und vor allem die Behandlung einzelner kritischer EU-Rechtsakte einschliessen. Bundesrat und Bundesversammlung müssten sich um ein Netzwerk im EU-Parlament und in (gewissen) nationalen Parlamenten bemühen.

Mitsprache der Schweiz

Die Mitsprache der Schweiz soll mindestens gleich weit reichen wie diejenige der EWR-Staaten, allen voran Norwegen. Zusammen mit diesen sollte nach 30 Jahren EWR eine Reform der Mitsprache erreichbar sein, namentlich um den Ausbau der Rolle des EU-Parlaments zu mildern.

Die Mitsprache muss in den Verträgen konkret festgehalten sein, auch gegenüber dem EU-Parlament. Sie muss landesintern jetzt schon vorbereitet werden. Von der Bundesversammlung darf Engagement für mehr Mitsprache erwartet werden, obwohl dies Aufwand bedeutet.

Prof. em. Dr. Dr. h.c. Thomas Pfisterer, LL.M.(Yale) war Bundesrichter sowie Regierungs- und Ständerat des Kantons Aargau. Er ist Gründungsmitglied von UNSER RECHT.