Grundlegender Wandel oder Kontinuität?
Von Daniel Moeckli
Der vorliegende Text ist die schriftliche Fassung eines Vortrags, den der Verfasser am 31. Oktober 2025 an der Jahrestagung der ICJ-CH in Aarau hielt. Der Vortragsstil wurde beibehalten.
Ein Angriffskrieg auf europäischem Boden, humanitäre Katastrophe in Gaza, Zollkrieg der USA: Werden wir gerade Zeugen des Zusammenbruchs der regelbasierten internationalen Ordnung? Ist die Welt heute ein Dschungel, in dem nicht das Völkerrecht, sondern das Recht des Stärkeren gilt?
Das auf jeden Fall denken der Chefredaktor der NZZ und der deutsche Bundeskanzler; und in diese Richtung zielt auch die Einladung zu unserer Jahrestagung, wenn auch mit einer deutlich vorsichtigeren Formulierung: Einige Elemente des Völkerrechts, insbesondere die Menschenrechte, würden zunehmend in Frage gestellt; diese Tendenzen schienen sich auch in der Schweiz zu manifestieren.
Ich werde mich auf die Schweiz konzentrieren, erlaube mir aber immerhin eine kurze Vorbemerkung zur internationalen Ebene.
Zusammenbruch der regelbasierten Weltordnung?
Zweifellos ist das Völkerrecht zurzeit weltweit unter immensem Druck. Trotzdem: Die allermeisten völkerrechtlichen Normen werden auch weiterhin völlig beanstandungslos eingehalten. Andernfalls gäbe es keine internationalen Flüge, und wir könnten uns weder gegen Doppelbesteuerung noch gegen Kindsentführungen ins Ausland zur Wehr setzen. Das berühmte Diktum von Louis Henkin, dass fast alle Staaten fast immer fast alle ihre völkerrechtlichen Pflichten einhalten, trifft weiterhin zu.
Das «fast» ist natürlich zentral: Es gibt Ausnahmen, Verletzungen selbst der fundamentalsten Regeln des Völkerrechts. Doch diese gab es schon immer. Denken Sie z.B. an die sowjetische Invasion Afghanistans (1979), den Völkermord in Ruanda (1994), den Irakkrieg (2003), die Massaker an der Zivilbevölkerung in Darfur, die systematische Diskriminierung von Frauen im Iran, den seit 2018 dauernden Handelskonflikt zwischen den USA und China.
Ob eine Völkerrechtsverletzung eine Ausnahme von der Regel oder einen Indikator für den Zusammenbruch der internationalen Ordnung darstellt, ist eine Frage der Perspektive. Ausserhalb Europas käme kaum jemand auf die Idee, Russlands Angriff auf die Ukraine oder der amerikanische Zollkrieg hätten das Ende der regelbasierten Ordnung eingeläutet.
Gewandelte Bedeutung des Völkerrechts in der Schweiz?
Und in der Schweiz? Haben sich hier bei uns die Bedeutung und die Wahrnehmung des Völkerrechts in den letzten Jahren grundlegend gewandelt?
Natürlich muss es alle, denen das Völkerrecht bzw. die Menschenrechte am Herzen liegen, mit Sorge erfüllen, wenn das Parlament über Forderungen zur Kündigung der EMRK debattiert. Wird diese Debatte aber in ihren historischen Kontext gesetzt, vermag ich darin kein Zeichen für eine fundamentale Änderung der Haltung gegenüber dem Völkerrecht zu erkennen. Diese war schon immer ambivalent. Schon früher wurden bestimmte Elemente des Völkerrechts immer wieder in Frage gestellt. Die Schweiz war schon immer gleichzeitig geschlossen und offen.
1848–1921: Internationale Offenheit
Die moderne Schweiz, die ihre Existenz mit der Wiener Kongressakte von 1815 ja einem völkerrechtlichen Vertrag verdankt, verfolgte in ihren ersten Jahrzehnten eine für die damalige Zeit bemerkenswert offene Aussenpolitik. Die Behörden waren sich der Bedeutung des Völkerrechts für eine kleine Republik, die von kriegführenden Monarchien umgeben war, sehr bewusst.
Der Bund engagierte sich stark für die humanitäre Idee (Gründung des IKRK mit Sitz in Genf, 1863) und spielte eine führende Rolle bei der Kodifizierung des humanitären Völkerrechts (z.B. Genfer Konvention zum Schutz verwundeter Soldaten, 1864).
Zudem konkurrierte die Schweiz mit anderen exportorientierten Kleinstaaten, wie Belgien und die Niederlande, um den Sitz internationaler Organisationen – und dies erfolgreich: Die bedeutendsten sogenannten Verwaltungsunionen – die Internationale Fernmeldeunion (1865), der Weltpostverein (1874), die Internationalen Büros zum Schutz des geistigen Eigentums (1893) – siedelten sich in Bern an, die Internationale Arbeitsorganisation (1919) und der Völkerbund, dem sich die Schweiz gleich im Gründungsjahr (1920) anschloss, in Genf.
Doch bereits in dieser Zeit der relativen Offenheit kamen völkerrechtliche Vereinbarungen bisweilen unter Beschuss. Das beste Beispiel dafür ist der 1909 geschlossene, bis heute gültige Gotthardvertrag.
Der Bundesrat wollte die Gotthardbahn, die von Deutschland und Italien mitfinanziert worden war, verstaatlichen. Die beiden Nachbarstaaten machten geltend, der Rückkauf bedürfe ihrer Zustimmung. Im darauf ausgehandelten Vertrag machten sie diese von Tarifvergünstigungen abhängig. Der unbefristete Vertrag wurde von breiten Teilen der Bevölkerung als massive Einschränkung der nationalen Souveränität wahrgenommen – die Rede war von «servitude perpétuelle». Eine breite Protestbewegung formierte sich, der Bundesversammlung wurde eine Petition überreicht, die von mehr als 116’000 Bürgern unterzeichnet worden war – das waren damals 15% der Stimmberechtigten. Trotzdem genehmigte diese 1913 den Vertrag, was dem Volk seine Ohnmacht in der Aussenpolitik vor Augen führte.
Als Reaktion darauf wurde eine Volksinitiative zur Schaffung des fakultativen Staatsvertragsreferendums lanciert, die 1921 sehr deutlich, mit über 71% der Stimmen, angenommen wurde. Man kann also sagen: Diese Periode der Offenheit endete mit der Schaffung einer im internationalen Vergleich einmalig hohen Hürde für die Eingehung völkerrechtlicher Verpflichtungen. In seiner heutigen Form erlaubt das fakultative Staatsvertragsreferendum dem Volk, gegen jeden völkerrechtlichen Vertrag, der wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthält, das Veto einzulegen.
1921–1974: Im Schneckenhaus
In der Zwischenkriegszeit zog sich die Schweiz dann immer mehr in ihr Schneckenhaus zurück. Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs stand sie bei der Schaffung der neuen Weltordnung abseits; sie wäre aufgrund ihrer Haltung während des Kriegs auch gar nicht willkommen gewesen.
Der Kalte Krieg verstärkte die Abgrenzungstendenzen. Die von Bundesrat Etter beschworene «geistige Landesverteidigung», die sich nun, nach dem Krieg, gegen den Kommunismus richtete, war ein wichtiges Leitmotiv der Politik: «Keine fremden Richter in unsern Tälern. Aber auch keinen fremden Geist in unserm Land. Keinen fremden Geist, der sich nach unschweizerischen undemokratischen und unchristlichen Doktrinen ausrichten möchte und eine Auffassung vertritt, der ein wirklicher und senkrechter Eidgenosse nie wird zustimmen können.»
Die Schweiz betrieb in dieser Zeit eine weitgehend isolationistische Aussenpolitik. Gerade auch in Menschenrechtsfragen blieb sie passiv. Die 1948 verabschiedete Allgemeine Erklärung der Menschenrechte fand bei den Bundesbehörden kaum Beachtung, bei der Kodifikation der in dieser Zeit geschaffenen Menschenrechtsverträge wirkte die Schweiz nicht mit und auch bei den Wirtschaftssanktionen gegen das Apartheidregime in Südafrika stand sie abseits. Bis in die 1970er Jahre vertraten die Behörden ein rigides Verständnis von nationaler Souveränität und waren deshalb gegenüber der Internationalisierung der Menschenrechte äusserst skeptisch.
Doch auch für diese Periode der Isolation ist das Bild nicht eindeutig, denn gleichzeitig verfolgte die Schweiz eine durchaus aktive Aussenwirtschaftspolitik. Sie war 1960 Gründungsmitglied der EFTA, die ihren Hauptsitz in Genf hat, 1966 trat sie dem GATT bei, 1972 schloss sie das Freihandelsabkommen mit der damaligen EWG ab.
1974–1990: Vorsichtige Öffnung
Mitte der 1970er Jahre erfolgte ein Wandel der schweizerischen Aussenpolitik. Bundespräsident Graber beschwor nun in seiner 1. August-Rede von 1975 den Geist der Öffnung: «Vor allem muss der Geist der Öffnung unsere Suche leiten. Und hier möchte ich es unumwunden sagen: Jene Art von bekümmertem Rückzug in sich selbst, den gewisse von Sehnsucht erfüllte Kreise innig herbeizuwünschen scheinen, ist voller Gefahren. Wie könnte ein Land, das wie das unsrige für seine grundlegenden Bedürfnisse (…) so stark vom Ausland abhängig ist, dem Wahn solch unheilvoller Vorstellungen nachgeben!»
1974 ratifizierte die Schweiz nach einer ausgiebigen Debatte über «fremde Richter» die EMRK. 1975 unterzeichnete sie die KSZE-Helsinki-Schlussakte, welche anerkannte, dass internationale Sicherheit vom Schutz der Menschenrechte abhängt.
Nichtsdestotrotz blieb die Schweiz bis weit in die 1980er Jahre eine Aussenseiterin des internationalen Systems zum Schutz der Menschenrechte. Abgesehen von der EMRK schloss sie sich keinem wichtigen Menschenrechtsvertrag an.
Das änderte sich erst 1986 bzw. 1988 mit der Ratifikation der Antifolterkonventionen der UNO und des Europarats. Bezeichnenderweise handelt es sich in beiden Fällen um Verträge, welche kaum die nationale Souveränität berühren. Der Kampf gegen die Folter war eines der wenigen Menschenrechtsthemen, für das sich die Schweiz zu jener Zeit aktiv engagierte.
Der Begriff der Öffnung wird dieser Periode also bloss sehr bedingt gerecht. Auch der Beitritt zur EMRK erfolgte nur zum Preis dafür, dass die Schweiz als fast einziges europäisches Land den Zusatzprotokollen 1 und 4 fernblieb. Die Europäische Sozialcharta hat die Schweiz zwar 1976 unterzeichnet, aber aufgrund des Widerstands der Bundesversammlung bis heute nicht ratifiziert. Liechtenstein, Monaco und San Marino sind die einzigen anderen Nichtmitglieder. Überhaupt war und ist gegenüber den Sozialrechten die Skepsis besonders gross, gerade auch beim Bundesgericht.
Und: Selbst die vorsichtige Öffnung jener Zeit stiess auf Widerstand. 1988 verlangte Ständerat Danioth als Reaktion auf das Belilos-Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte den Austritt aus der EMRK. In Belilos hatte der EGMR die auslegende Erklärung der Schweiz zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK, wonach diese Bestimmung nur eine letztinstanzliche gerichtliche Prüfung erfordere, für ungültig erklärt. Damit sei man «von Strassburg hereingelegt worden», die Souveränität des Landes müsse wiederhergestellt werden. Der Ständerat lehnte die Motion nur sehr knapp, mit Stichentscheid des Präsidenten ab.
1990–2002: Forschere Öffnung
Erst nach dem Ende des Kalten Krieges, in den 1990er Jahren, erfolgte eine etwas forschere Öffnung.
1990 beteiligte sich die Schweiz zum ersten Mal an einem Wirtschafts- und Militärembargo der UNO (gegen den Irak). Die Förderung der Menschenrechte wurde nun zu einem der aussenpolitischen Ziele, wie sie heute in Art. 54 Abs. 2 der Bundesverfassung festgeschrieben sind.
Dementsprechend begann die Schweiz, zahlreiche Menschenrechtsverträge zu ratifizieren und bestehende Vorbehalte zurückzuziehen. Die wichtigsten Meilensteine dieser Periode sind: Ratifikation der UNO-Menschenrechtspakte (1992), Beitritt zu IWF und Weltbank (1992), Ratifikation der Rassendiskriminierungskonvention (1994), WTO-Beitritt (1995), Ratifikation der Frauenrechtskonvention und der Kinderrechtskonvention (1997), aktive Beteiligung an der friedensfördernden Mission in Kosovo (1999), Beitritt zum Internationalen Strafgerichtshof (2001), Beitritt zur UNO (2002).
Doch auch für diese Periode gilt es zu relativieren: Die Fakultativprotokolle zu den UNO-Menschenrechtspakten, welche eine individuelle Beschwerdemöglichkeit vorsehen, hat die Schweiz bis heute nicht ratifiziert.
2002– : Verhältnis Völkerrecht-Landesrecht als Politikum
Zentrales Merkmal der jetzigen, in den 2000er Jahren beginnenden Zeitspanne ist die Verdichtung der völkerrechtlichen Vorgaben und damit die Verengung des nationalen Gestaltungsspielraums.
Während das Völkerrecht in seinen Anfängen überwiegend Vorgaben für die Gestaltung der Aussenbeziehungen machte, sind mit der Globalisierung immer mehr innerstaatliche Fragen Gegenstand völkerrechtlicher Regelung geworden. Die Schweiz ist heute durch etwa 5’500 bilaterale und 2’600 multilaterale Abkommen gebunden. Zudem hat internationales Soft Law an Bedeutung gewonnen.
Der Rahmen für staatliche Politik ist immer enger geworden, es kommt immer öfter zu Kollisionen zwischen innerstaatlichem Recht und Völkerrecht – wie etwa mit der Verwahrungsinitiative (2004), der Minarettbauverbotsinitiative (2009), der Ausschaffungsinitiative (2010) und der Masseneinwanderungsinitiative (2014).
Die Furcht vor dem Verlust demokratischer Mitsprache und vor der Übertragung von Macht an internationale Gerichte und Organisationen hat dazu geführt, dass die Rangfrage zwischen Landesrecht und Völkerrecht zu einem Politikum geworden ist.
Wieder wurden in der Bundesversammlung (Motion Stamm, 2014) und Motion SVP-Fraktion, 2021) – und nun auch im Bundesrat (2014) – Forderungen zur Kündigung der EMRK laut, und 2018 kam die Selbstbestimmungsinitiative zur Abstimmung.
Ihre deutliche Ablehnung sollte nicht als Schlussstrich unter die Rangdebatte gelesen werden. Abstrakt formulierte Volksinitiativen sind selten erfolgreich. Eine Umfrage zur Abstimmung zeigte, dass 49% der Befragten nicht beschreiben konnten, was Völkerrecht ist. Wird das Völkerrecht als konkrete Einschränkung nationaler Entscheidungskompetenz wahrgenommen, provoziert es weiterhin heftigen Widerstand.
Und wo stehen wir heute?
Der Bundesrat bekennt sich zwar zur EMRK-Mitgliedschaft, kritisiert aber die Auslegung der Konvention durch den EGMR im Klimaseniorinnen-Urteil.
Das Bundesparlament bedingt sich bei Soft Law ein Mitspracherecht aus und lehnt den Beitritt zum UNO-Migrationspakt ab.
In Folge des Klimaseniorinnen-Urteils debattiert es erneut über die Kündigung der EMRK. Die Argumente sind dieselben wie 1988: Die Souveränität des Landes ist bedroht, die Strassburger Behörden haben uns hereingelegt.
Allerdings: Die Ablehnung der Motionen zur Kündigung ist deutlicher als damals (Nationalrat: 121:65; Ständerat: 37:6). Zumindest wenn man das Stimmenverhältnis als Indikator nimmt, hat sich der Widerstand gegen die EMRK abgeschwächt.
Fazit
Die Rede vom Ende der regelbasierten Ordnung suggeriert, dass bislang eine einwandfrei funktionierende völkerrechtliche Ordnung existierte, die nun komplett in Trümmern liegt. Das wird der tatsächlichen Bedeutung des Völkerrechts in keiner Art und Weise gerecht, weder was die Vergangenheit noch was die Gegenwart anbelangt.
Ebenso irreführend ist es, wenn der Anschein erweckt wird, die Schweiz habe im Bereich der Menschenrechte früher eine führende Rolle gespielt, während die Reaktion der Bundesbehörden auf das Klimaseniorinnen-Urteil nun quasi den Endpunkt dieses Engagements darstelle.
Die Behauptung des Bundesrats in seinem Bericht zur EMRK von 2014, die Schweiz habe «historisch immer eine Pionierrolle gespielt bei der Entwicklung der Menschenrechte», ist eine – man muss es in aller Deutlichkeit sagen – schamlose Verzerrung der historischen Tatsachen.
Gerade in Bezug auf die Menschenrechtspolitik war die Schweiz im Gegenteil lange eine Nachzüglerin. Das ist Resultat davon, dass die Menschenrechte – und das Völkerrecht überhaupt – in der Schweiz ein stark umkämpftes Terrain bilden, das grundlegende Fragen über Souveränität und die Rolle des Landes in der Welt berührt. Die Geschichte des Völkerrechts in der Schweiz ist geprägt von einem ständigen Zerren der Kräfte der Öffnung in die eine Richtung und jener der Isolation in die andere.
Daran ist natürlich nichts aussergewöhnlich, das beobachten wir auch anderswo. Doch andere Staaten, in denen Aussenpolitik primär von der Exekutive gemacht wird, übernehmen je nach politischer Konstellation auch einmal in einem bestimmten völkerrechtlichen Bereich eine Vorreiterrolle – oder reiten im Gegenteil offene Attacken auf das Völkerrecht. Das ist von der Schweiz nicht zu erwarten.
Die aussenpolitischen Mitwirkungsrechte von Volk, Bundesversammlung und Kantonen zwingen den Bundesrat dazu, auf alle politischen Kräfte Rücksicht zu nehmen, ständig zwischen Öffnung, Souveränität und Demokratie auszubalancieren.
Unser politisches System mit direkter Demokratie, Konkordanz, Föderalismus und seinen entsprechend langwierigen Entscheidungsprozessen garantiert zwar innenpolitische Stabilität, beschränkt aber gegen aussen die Handlungsfähigkeit, führt zu einer reaktiven Aussenpolitik.
Gerade in einem Moment wie heute, in dem das Völkerrecht international stark unter Druck steht, kann es deshalb nicht überraschen, dass sich der Bundesrat etwa im Gaza-Konflikt vorsichtig positioniert. Auch sollte vor diesem Hintergrund niemand erstaunt sein, dass ein innovatives und – in diesem Kreis erlaube ich mir die kritische Bemerkung – zumindest in Bezug auf bestimmte Aspekte nicht einfach nachzuvollziehendes Urteil des Strassburger Gerichtshofs heftigen politischen Widerstand auslöst.
Auch in der Zukunft wird das Völkerrecht hier in der Schweiz häufiger einen Brennpunkt innenpolitischer Auseinandersetzungen bilden als anderswo.
Daniel Moeckli ist Professor für Öffentliches Recht mit internationaler und rechtsvergleichender Ausrichtung an der Universität Zürich und Mitglied des Vorstands der Schweizerischen Sektion der International Commission of Jurists (ICJ-CH).
Foto: pd/UNSER RECHT