Ständemehr ohne Verfassungsgrundlage?

Das Staatsvertragsreferendum sui generis und die Bilateralen III

Von Georg Müller

 

«Ständemehr ohne Verfassungsgrundlage?» – unter diesem Titel ist kürzlich eine Publikation von Prof. Dr. iur. Martin Dumermuth, ehemaliger Direktor des Bundesamtes für Justiz, erschienen. Es handelt sich nicht nur um die neuste, sondern nach meinem Dafürhalten um die umfassendste, gründlichste und überzeugendste Untersuchung zu diesem Thema.

Zwischen Vorwort und Inhaltsverzeichnis findet sich auf S. VII ein Zitat, das erahnen lässt, zu welchen Schlussfolgerungen der Autor kommt. Es lautet wie folgt:

«Man hat ohne jegliche Rechtsgrundlage ein solches Refe­rendum dreimal ad hoc einfach erfunden, wenn einem da­nach war. Man nannte das dann Referendum sui generis oder ausserordentliches Referendum» (Ständerat Caroni als Kommissionssprecher, AB 2020 S 676).

 

Einleitung und Fragestellung

Nach der Einleitung (1. Abschnitt) umschreibt Martin Dumermuth die Fragestellung (2. Abschnitt): Müssen bzw. dürfen die Bilateralen III im Rahmen des bundesrechtlichen Genehmigungsverfahrens aus verfassungsrechtlicher Sicht dem obligatorischen Referendum unterstellt werden? Sind die Voraussetzungen nach Art. 140 Abs. 1 lit. b BV erfüllt, der das obligatorische Referendum (mit Ständemehr) für die Genehmigung eines Beitritts zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder supranationalen Gemeinschaften vorsieht? Wenn dies nicht zutrifft, kommt ein obligatorisches Staatsvertragsreferendum «sui generis» als ungeschriebenes Verfassungsrecht zur Anwendung? Diese letzte, kontrovers diskutierte Frage steht im Vordergrund der Publikation.

 

Frage nach der Einschränkung der politischen Rechte

Im 3.und 4. Abschnitt untersucht Martin Dumermuth, ob das Erfordernis des Ständemehrs für die Zustimmung zur Genehmigung eines Staatsvertrages eine Einschränkung der politischen Rechte darstellt, weil das Gewicht der Stimmen bei Abstimmungen mit Ständemehr je nach Grösse des Kantons unterschiedlich ist.^[1] Er prüft sodann, ob die Voraussetzungen für eine solche Ungleichbehandlung der Stimmberechtigten erfüllt sind, obwohl die politische Gleichheit als Basis der Demokratie gilt (S. 9 ff.). Das Ständemehr stärke den Föderalismus, gehe aber zu Lasten der Gleichheit der Stimmberechtigten und dränge das demokratische Prinzip zurück (S. 13). Die BV garantiere in Art. 136 Abs. 1 das allgemeine und gleiche Stimm- und Wahlrecht grundsätzlich absolut. Bei Wahlen sei zwischen Zählwertgleichheit, Stimmkraftgleichheit und Erfolgswertgleicheit zu unterscheiden. Die politischen Rechte seien Grundrechte. Das Erfordernis des Ständemehrs beeinträchtige die Stimmkraftgleichheit. Die Einführung eines Referendums sui generis sei deshalb als Ausnahme rechtfertigungspflichtig (S. 21). Sie brauche eine genügend bestimmte Rechtsgrundlage (S.25).

 

Rechtsgrundlage

Im 6. Abschnitt wird festgestellt, dass diese Grundlage auf Verfassungsstufe geschaffen werden muss. Das Referendum sui generis, das von der verfassungsrechtlichen Stimmkraftgleichheit abweicht, müsse durch die Verfassung ausdrücklich angeordnet werden (S. 27). Zentral für die direkt-demokratische Willensbildung seien klare Spielregeln und deren strikte Einhaltung. Blankettermächtigungen, welche die Zuständigkeiten von Volk und Ständen von politischer Opportunität und tagespolitischen Überlegungen abhängig machten, seien problematisch (S. 30).

Soweit ich sehe, ist diese grundrechtliche Argumentation im Zusammenhang mit der Zulässigkeit des Referendums sui generis – jedenfalls in dieser Ausführlichkeit – neu. Sie ist m.E. aber wertvoll und überzeugend, weil sie die Voraussetzungen einer Grundrechtsbeschränkung durch ein Referendum mit Doppelmehr verdeutlicht.

 

Entwicklung des Staatsvertragsreferendums

Der 7. Abschnitt ist der Entwicklung des Staatsvertragsreferendums gewidmet. Hier werden alle für die Frage der Zulässigkeit eines obligatorischen Staatsvertragsreferendums sui generis relevanten Rechtsakte (Beitritt zum Völkerbund 1920, Einführung des Staatsvertragsreferendums 1921, Beitritt zur EFTA 1960, Freihandelsabkommen 1972, Beitritt zur EMRK 1974, Neuordnung des Staatsvertragsreferendums 1977, Beitritt zum EWR 1991, Totalrevision BV 1999, Reform der Volksrechte 2003, Bilaterale I 2000, Bilaterale II – Schengen/Dublin 2005, Initiative «Staatsverträge vors Volk» 2012, Obligatorisches Referendum für völkerrechtliche Verträge mit Verfassungscharakter [Motion Caroni] 2021, Bilaterale Verträge III) detailliert analysiert und gewürdigt.

Dabei zeigen sich von Fall zu Fall unterschiedliche Auffassungen des Bundesrates und des Parlamentes bezüglich der Voraussetzungen für ein obligatorisches Referendum mit Ständemehr.^[2] Das wird im 8. Abschnitt bestätigt, in welchem die Praxis von Bundesrat und Parlament beurteilt wird: Sie sei weder kohärent noch gefestigt; oft sei nicht klar, ob es um die Genehmigung eines Staatsvertrages oder um eine Verfassungsrevision gehe.^[3]  Auch die Frage, ob die Bundesversammlung bei Vorliegen der (unklaren) Voraussetzungen ermächtigt oder verpflichtet sei, das Referendum sui generis anzuordnen, werde nicht einheitlich beantwortet (S. 98 ff.).

Das Erfordernis einer genügenden Rechtsgrundlage für ein Referendum sui generis ist Gegenstand des 9. Abschnittes. Jetzt wird es spannend, denn eine ausdrückliche Grundlage in der Verfassung, wie sie für eine Einschränkung der Stimmkraftgleichheit eigentlich zu fordern ist,^[4] fehlt bekanntlich.

Kann Gewohnheitsrecht an ihre Stelle treten? Voraussetzungen wären nach Lehre und Praxis (1) eine langjährige, ununterbrochene und einheitliche Praxis der Behörden, die (2) der Rechtsüberzeugung der Behörden und der betroffenen Privaten entspricht. Zudem muss (3) die Verfassung Raum lassen für eine Ergänzung durch Gewohnheitsrecht, d.h. eine Lücke aufweisen.

Diese Voraussetzungen sind nach den Ausführungen des Autors im 7. und 8. Abschnitt (und auch nach meiner Meinung) offensichtlich nicht erfüllt. Die Praxis ist nicht kohärent; sie ist überdies umstritten. Die Regelung in Art. 140 Abs. 1 lit. b BV ist nicht lückenhaft, sondern abschliessend. Gibt es anderes ungeschriebenes Recht, das als Rechtsgrundlage dienen kann? In Frage käme allenfalls Richterrecht, das der Weiterentwicklung des geltenden Rechts im Hinblick auf veränderte Verhältnisse dient. Können Bundesrat und Bundesversammlung durch ihre Praxis ungeschriebenes Recht auf dem Gebiet der politischen Rechte schaffen? Der Autor verneint die Frage m.E. zu Recht. Bundesrat und Parlament hätten mehrfach Gelegenheit gehabt, Art. 140 Abs. 1 lit. b BV zu ergänzen, konnten sich aber nicht auf einen konkreten Normtext einigen (S. 108).

 

Ergänzung der Bundesverfassung durch Parlamentsbeschluss

Im 10. Abschnitt befasst sich Martin Dumermuth mit der in der Literatur gelegentlich vertretenen Auffassung, das Parlament könne aus Anlass eines konkreten Falles im Zusammenhang mit einem Staatsvertrag eine Ergänzung der BV beschliessen, die dann dem obligatorischen Referendum (mit Ständemehr) unterstellt werden müsse. Dagegen spreche, dass für die Genehmigung von Staatsverträgen und für Verfassungsrevisionen unterschiedliche Verfahren und Zuständigkeiten gälten. Das Parlament könne zwar im Rahmen einer Verfassungsrevision Materien regeln, die Gegenstand eines Staatsvertrages sind; es dürfe aber nicht das verfassungsrechtlich vorgeschriebene Genehmigungsverfahren durch ein solches der Verfassungsrevision ersetzen (S. 115). Die Verknüpfung von Vertragsgenehmigungen und Verfassungsrevisionen (Paketmodell) sei im Hinblick auf den Grundsatz der Einheit der Materie nicht unproblematisch. Deshalb schreibe Art. 141a Abs. 1 BV vor, dass die Bundesversammlung nur dann eine Verfassungsänderung in den Genehmigungsbeschluss eines völkerrechtlichen Vertrages aufnehmen dürfe, wenn die Verfassungsänderung der Umsetzung des Vertrages diene und der Genehmigungsbeschluss dem obligatorischen Referendum unterstehe.

Der Autor präzisiert, dass die Paketlösung nur zulässig ist, wenn die Genehmigung des Staatsvertrages der gleichen Referendumsart unterliegt wie die Rechtssetzung zur Umsetzung des Vertrags. Enthält ein Staatsvertrag, der dem fakultativen Referendum untersteht, eine verfassungswidrige Bestimmung, so muss in einem gesonderten Verfahren das Verfassungsrecht angepasst werden. Auch eine Koppelung von zwei Vorlagen über Bedingungen ist nur zulässig, wenn die Voraussetzungen des Art. 141a BV erfüllt sind.

 

Zusammenfassung der Ergebnisse

Abschnitt 11 fasst die Ergebnisse zusammen. Der Autor stellt fest, dass «selbst eine grundlegende Reform des Staatsvertragsreferendums, die auch das Ziel verfolgte, obligatorische Referenden durch eine abschliessende Regelung auf rechtsstaatlichen Boden zu stellen, …das Staatsvertragsreferendum sui generis nicht endgültig aus dem Werkzeugkasten schweizerischer Politik zu verbannen» vermochte (S. 125). Es sei rechtsstaatlich problematisch, der Bundesversammlung das Recht zu geben, ohne klare Rechtsgrundlage und Kriterien ein Ständemehr zu beschliessen. Nach meinem Dafürhalten ist das nicht nur problematisch, sondern schlicht verfassungswidrig.

Im letzten Abschnitt findet sich eine neunseitige Zusammenfassung, die offenbar für diejenige Leserschaft gedacht ist, die sich das Lesen der ganzen Publikation ersparen will. Ihr entgeht der Genuss der Lektüre einer systematischen, differenzierten, sorgfältigen, gut dokumentierten und formulierten Studie über ein aktuelles rechtliches Problem.

 

Prof. em. Dr. iur. Dr. h.c. Georg Müller war Ordinarius für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Gesetzgebungslehre an der Universität Zürich und Dekan der Rechtswissenschaftlichen Fakultät. Er ist Mitglied von UNSER RECHT.

 

 

Fussnoten 

 

Foto: © UNSER RECHT