Präventive Polizeiarbeit zwischen Risikoabwehr, Datenmacht und Rechtsstaat
Von Christoph Wieland
Staatliche Sicherheitsgewährleistung
Die präventive Polizeiarbeit hat sich in den vergangenen Jahren tiefgreifend verändert. Sicherheitsbehörden sehen sich zunehmend mit Gefährdungslagen konfrontiert, die nicht erst mit der Begehung einer Straftat relevant werden, sondern sich oftmals über längere Zeiträume entwickeln. Dies betrifft insbesondere Radikalisierungsprozesse, schwere Gewaltkonstellationen, häusliche Gewalt, Stalking oder psychische Eskalationslagen. Die moderne Sicherheitsarchitektur ist deshalb zunehmend darauf ausgerichtet, potenzielle Gefährdungen möglichst frühzeitig zu erkennen und bereits im Vorfeld schwerer Rechtsgutverletzungen zu intervenieren.
Diese Entwicklung verändert die Struktur staatlicher Sicherheitsgewährleistung grundlegend.
Das klassische Strafrecht beruht wesentlich auf einer repressiven Logik. Ausgangspunkt staatlichen Handelns bildet grundsätzlich eine bereits begangene Straftat oder zumindest ein strafprozessual relevanter Tatverdacht. Die strafprozessuale Eingriffsarchitektur knüpft bewusst an konkrete Verdachtsmomente an und verbindet staatliche Zwangsbefugnisse mit rechtsstaatlichen Garantien. Insbesondere der Anfangsverdacht dient als zentrale Eingriffsschwelle und begrenzt staatliche Ermittlungs- und Zwangsmacht.
Die präventive Polizeiarbeit operiert demgegenüber regelmässig unterhalb dieser strafprozessualen Verdachtsschwelle. Sicherheitsbehörden handeln oftmals nicht aufgrund konkreter Hinweise auf bereits begangenes Unrecht, sondern gestützt auf Gefährdungshinweise, Verhaltensauffälligkeiten oder prognostische Risikoeinschätzungen. Im Zentrum steht nicht die retrospektive Aufarbeitung vergangener Ereignisse, sondern die antizipative Verhinderung möglicher zukünftiger Straftaten.
Gerade hierin liegt eine der zentralen rechtsstaatlichen Herausforderungen des modernen Polizeirechts.
Je stärker staatliches Handeln in das Vorfeld möglicher Gefahren verlagert wird, desto schwieriger wird die dogmatische Begrenzung präventiver Eingriffsmacht. Moderne Sicherheitsarchitektur operiert zunehmend mit Wahrscheinlichkeiten, Risikoanalysen und Gefährlichkeitsannahmen. Der Staat reagiert nicht mehr ausschliesslich auf konkret manifeste Gefahren, sondern versucht potenzielle Risikokonstellationen frühzeitig zu identifizieren und präventiv zu bearbeiten.
Besonders deutlich zeigt sich diese Entwicklung im Bereich des Bedrohungsmanagements.
Bedrohungsmanagement
Das Bedrohungsmanagement verfolgt das Ziel, schwere Gewalt-Eskalationen möglichst frühzeitig zu erkennen und gefährliche Entwicklungen bereits im Vorfeld strafrechtlich relevanter Handlungen zu unterbrechen. Sicherheitsbehörden operieren dabei notwendigerweise prognostisch. Grundlage präventiver Interventionen bilden regelmässig Informationen aus unterschiedlichen Quellen: Polizeimeldungen, Hinweise Dritter, Erkenntnisse aus behördlichen Netzwerken oder Verhaltensauffälligkeiten, die auf eine mögliche zukünftige Gefährdung hindeuten.
Damit verschiebt sich die staatliche Eingriffslogik zunehmend vom retrospektiven Tatmodell hin zu einem präventiven Risikomodell.
Der Begriff des «Gefährders» bringt diese Entwicklung exemplarisch zum Ausdruck. Es handelt sich dabei nicht um eine strafrechtliche Kategorie, sondern um eine präventive Risikozuschreibung. Die betroffene Person wird nicht aufgrund erwiesenen Fehlverhaltens, sondern aufgrund prognostischer Gefährlichkeitseinschätzungen sicherheitspolizeilich relevant.
Diese Vorverlagerung staatlicher Sicherheitslogik ist nicht Ausdruck eines grundsätzlich illegitimen Sicherheitsverständnisses. Viele schwere Gewalttaten entwickeln sich nicht spontan, sondern weisen im Vorfeld erkennbare Warnsignale auf. Sicherheitsbehörden geraten deshalb zunehmend unter gesellschaftlichen und politischen Erwartungsdruck, frühzeitig zu intervenieren. Nach schweren Gewaltvorfällen lautet die öffentliche Frage regelmässig nicht, weshalb die Polizei gehandelt hat, sondern weshalb sie nicht früher eingeschritten ist.
Gerade hierin liegt jedoch zugleich die Komplexität moderner Präventionsarchitektur.
Datenerhebung – Informationsverknüpfung – Risikobewertung
Je stärker Sicherheitsbehörden prognostisch arbeiten, desto grösser wird die Bedeutung staatlicher Informationsbearbeitung. Moderne Prävention basiert wesentlich auf Datenerhebung, Informationsverknüpfung und Risikobewertung. Sicherheitsbehörden erstellen Lagebilder, analysieren Verhaltensmuster und verdichten Informationen zu sicherheitspolizeilichen Einschätzungen. Die staatliche Wissensproduktion wird dadurch selbst zum zentralen Element moderner Sicherheitsgewährleistung.
Besonders deutlich zeigt sich dies im Bereich datenbasierter Analysesysteme und des sogenannten Predictive Policing.
Derartige Systeme verfolgen das Ziel, potenzielle Delikte oder Gefährdungslagen frühzeitig zu erkennen und polizeiliche Ressourcen effizienter einzusetzen. Verdacht wird dadurch zunehmend datenförmig erzeugt. An die Stelle konkreter Wahrnehmungen treten statistische Wahrscheinlichkeiten, algorithmische Risikomodelle und prognostische Musteranalysen.
Algorithmische Systeme operieren regelmässig mit Korrelationen und Wahrscheinlichkeiten, ohne notwendigerweise den individuellen sozialen Kontext angemessen erfassen zu können. Gleichzeitig erzeugen präventive Sicherheitsstrukturen die Tendenz, Informationen vorsorglich aufzubewahren, weil diese möglicherweise später relevant werden könnten. Dadurch entsteht die Gefahr einer eigendynamischen Vorfeldlogik: Bereits vorhandene Daten legitimieren zusätzliche Informationsbearbeitung; zusätzliche Informationsbearbeitung erzeugt neue Gefährlichkeitseinschätzungen; diese wiederum rechtfertigen weitere präventive Massnahmen.
Das rechtsstaatliche Problem moderner Prävention liegt deshalb oftmals weniger im einzelnen Eingriff als vielmehr in der schleichenden Normalisierung permanenter Vorfeldbearbeitung.
Besondere Aufmerksamkeit verdient in diesem Zusammenhang die dogmatische Abgrenzung zwischen präventiver Gefahrenabwehr und repressiver Strafverfolgung.
Präventive Gefahrenabwehr und repressive Strafverfolgung
Die Strafprozessordnung enthält bewusst hohe Eingriffsschwellen und verfahrensrechtliche Garantien. Diese dürfen nicht dadurch unterlaufen werden, dass faktisch strafprozessuale Ermittlungen in das präventiv-polizeiliche Vorfeld verlagert wird. Aktuelle Sicherheitsarchitektur birgt deshalb die Gefahr, dass sich die Grenzen zwischen präventiver Gefahrenabwehr und repressiver Strafverfolgung zunehmend verwischen.
Das präventive Polizeirecht benötigt deshalb eigenständige rechtsstaatliche Begrenzungsmechanismen.
In diesem Zusammenhang gewinnt der Begriff des sicherheitspolizeilichen Anhaltspunktes besondere Bedeutung. Präventive Polizeiarbeit benötigt eine eigenständige Eingriffsschwelle, welche der prognostischen Struktur präventiver Gefahrenabwehr Rechnung trägt, gleichzeitig aber staatliche Eingriffsmacht hinreichend begrenzt. Der sicherheitspolizeiliche Anhaltspunkt beschreibt insofern konkrete tatsächliche Hinweise auf eine mögliche zukünftige Gefährdung, ohne bereits einen strafprozessualen Tatverdacht vorauszusetzen.
Gerade an dieser Stelle stellt sich jedoch die zentrale Frage, wie mit prognostischer Unsicherheit rechtsstaatlich umzugehen ist.
Unschuldsvermutung und Ungefährlichkeitsvermutung
Die moderne Sicherheitsarchitektur tendiert zunehmend dazu, Personen aufgrund prognostischer Risikoannahmen sicherheitspolizeilich zu kategorisieren. Menschen geraten dadurch unter Umständen dauerhaft in präventive Gefährderstrukturen, obwohl kein strafprozessual relevanter Tatverdacht besteht. Je stärker Prävention auf Prognosen basiert, desto wichtiger wird die Frage nach rechtsstaatlichen Korrektiven präventiver Sicherheitslogik.
In der neueren rechtswissenschaftlichen Diskussion wurde vereinzelt versucht, der präventiven Gefährderlogik eine eigentliche «Ungefährlichkeitsvermutung» entgegenzustellen. Insbesondere Rafael Studer entwickelte im Zusammenhang mit dem strafrechtlichen Massnahmenrecht die Überlegung, prognostische Gefährlichkeitseinschätzungen stärker an rechtsstaatliche Vermutungsstrukturen anzubinden. Implizit stellt sich dabei die Frage, ob sich präventive Gefährlichkeitsannahmen letztlich an einem «in dubio pro reo» orientieren müssten, um zu verhindern, dass prognostische Unsicherheiten einseitig zulasten der betroffenen Person wirken.
Dieser Ansatz verweist zutreffend auf ein zentrales Problem aktueller Sicherheitsarchitektur. Präventive Gefährlichkeitseinschätzungen bergen die Gefahr, dass Personen zunehmend aufgrund abstrakter Risikoannahmen und nicht mehr aufgrund konkret zurechenbaren Verhaltens staatlicher Kontrolle unterstellt werden.
Dogmatisch erscheint jedoch Zurückhaltung angezeigt, soweit versucht wird, die strafprozessuale Unschuldsvermutung unmittelbar auf das präventive Polizeirecht zu übertragen.
Die Unschuldsvermutung ist eng mit dem strafrechtlichen Schuldprinzip sowie mit dem repressiven Charakter des Strafverfahrens verbunden. Das Strafverfahren beurteilt retrospektiv vergangenes Unrecht und legitimiert in letzter Konsequenz staatliche Sanktionierung. Gerade deshalb erscheint es konsequent, verbleibende Zweifel grundsätzlich zugunsten der beschuldigten Person aufzulösen.
Präventive Polizeiarbeit operiert demgegenüber notwendigerweise unter Bedingungen prognostischer Unsicherheit. Sie verfolgt nicht die Sanktionierung vergangenen Fehlverhaltens, sondern die Verhinderung möglicher zukünftiger Gefährdungen. Sicherheitsbehörden müssen regelmässig Entscheidungen treffen, bevor sich Risiken vollständig manifestieren. Würde man die strafprozessuale Logik eines strikten «in dubio pro reo» unmittelbar auf das Polizeirecht übertragen, würde präventive Sicherheitsgewährleistung in weiten Bereichen faktisch verunmöglicht.
Gleichzeitig tendiert präventive Sicherheitslogik strukturell häufig zu einem impliziten «in dubio pro securitate». Bestehen Unsicherheiten hinsichtlich einer möglichen Gefährdung, besteht die Tendenz, Informationen vorsorglich zu speichern, Beobachtungen fortzuführen oder potenzielle Risikopersonen weiterhin präventiv zu bearbeiten. Diese sicherheitslogische Rationalität ist aus Sicht staatlicher Gefahrenabwehr nachvollziehbar. Sicherheitsbehörden handeln regelmässig unter erheblichem Verantwortungsdruck und sehen sich potenziell gravierenden Folgen fehlerhafter Nichtintervention gegenüber.
Wird Unsicherheit systematisch zugunsten staatlicher Sicherheitsinteressen aufgelöst, droht schrittweise eine Entgrenzung präventiver Eingriffsmacht. Die Schwelle staatlicher Intervention verschiebt sich zunehmend in das Vorfeld möglicher Gefährdungen.
Das präventive Polizeirecht benötigt vielmehr eigenständige rechtsstaatliche Strukturprinzipien.
Die Ungefährlichkeitsvermutung erscheint dabei weniger als materielles Gegenstück zur strafprozessualen Unschuldsvermutung, sondern vielmehr als rechtsstaatliches Korrektiv moderner Gefährderlogik. Ihre Funktion besteht primär darin, präventive Gefährlichkeitseinschätzungen an konkrete tatsächliche Anhaltspunkte, an Verhältnismässigkeit sowie an wirksame Kontroll- und Überprüfungsmechanismen zu binden. Sie dient damit nicht der vollständigen Übertragung strafprozessualer Verdachtsdogmatik auf das Polizeirecht, sondern der rechtsstaatlichen Strukturierung prognostischer Sicherheitslogik.
Gerade für das präventive Polizeirecht erscheint ein solcher funktionaler Ansatz dogmatisch tragfähiger als die weitgehende Übertragung strafprozessualer Vermutungsstrukturen auf prognostische Gefahrenabwehr.
Die Ungefährlichkeitsvermutung entfaltet ihre Bedeutung insbesondere im Bereich präventiver Informationsbearbeitung. Präventive Sicherheitsarchitektur darf nicht dazu führen, dass Personen dauerhaft aufgrund früherer Auffälligkeiten oder abstrakter Risikoannahmen in behördlichen Gefährderstrukturen verbleiben. Erforderlich sind deshalb klare Regeln hinsichtlich Zweckbindung, periodischer Überprüfung, Speicherbegrenzung und Löschung präventiver Datenbestände.
Verhältnismässigkeit
Besondere Bedeutung kommt dabei der Verhältnismässigkeit staatlicher Eingriffe zu. Je geringer die tatsächliche Gefährdungsdichte und je unsicherer die prognostische Grundlage präventiver Einschätzungen ist, desto zurückhaltender muss staatliches Handeln erfolgen. Gerade im Bereich verdeckter Informationsbeschaffung oder langfristiger Datenbearbeitung bedarf moderne Prävention besonderer rechtsstaatlicher Sensibilität.
Die eigentliche Herausforderung moderner Sicherheitsarchitektur besteht letztlich nicht darin, ob Prävention stattfindet. Moderne Gesellschaften werden auch künftig präventive Sicherheitsmechanismen benötigen. Der Schutz potenzieller Opfer gehört zu den zentralen Aufgaben des Staates.
Gleichzeitig darf Sicherheit nicht zum ausschliesslichen Legitimationsprinzip staatlichen Handelns werden.
Ein liberaler Rechtsstaat zeichnet sich gerade dadurch aus, dass er auch unter Bedingungen von Unsicherheit und Risiko an rechtsstaatlichen Grenzen festhält. Absolute Sicherheit bleibt letztlich unerreichbar. Jede Sicherheitsordnung bewegt sich notwendigerweise im Spannungsfeld zwischen Freiheit und Kontrolle.
Je stärker der Staat versucht, zukünftige Risiken prognostisch zu erfassen, desto grösser wird zwangsläufig die Versuchung, Unsicherheit durch immer weitergehende Informationsbearbeitung, Datenverknüpfung und präventive Kontrolle zu reduzieren. Moderne Sicherheitslogik tendiert strukturell dazu, Sicherheit nicht mehr primär durch Reaktion auf konkrete Gefahren, sondern durch permanente Vorfeldbearbeitung herstellen zu wollen.
Damit stellt sich jedoch unweigerlich die grundlegende rechtsstaatliche Frage, was eine Gesellschaft bereit ist, für zusätzliche Sicherheit preiszugeben.
Jede Ausweitung präventiver Sicherheitshandlungen verändert nicht nur staatliches Handeln, sondern auch das Verhältnis zwischen Staat und Individuum. Wo Menschen zunehmend aufgrund prognostischer Risikoannahmen beobachtet, kategorisiert oder präventiv bearbeitet werden, verändert sich schrittweise auch das Verständnis individueller Freiheit. Freiheit bedeutet dann nicht mehr primär Abwesenheit staatlicher Kontrolle, sondern zunehmend die staatlich tolerierte Abweichung innerhalb präventiver Sicherheitsstrukturen.
Der freiheitliche Rechtsstaat verliert seine Substanz nicht erst dort, wo Grundrechte offen aufgehoben werden. Er verändert sich oftmals schleichend: Durch die fortlaufende Normalisierung präventiver Kontrolle ohne ausreichende Beachtung der Grundrechte, durch die Ausweitung staatlicher Wissensmacht und durch die zunehmende Akzeptanz prognostischer Gefährlichkeitsannahmen als Grundlage staatlichen Handelns.
Die entscheidende Frage moderner Sicherheitsarchitektur lautet deshalb nicht, ob Sicherheit oder Freiheit Vorrang geniessen soll. Ein freiheitlicher Rechtsstaat benötigt beides. Entscheidend ist vielmehr, ob der Rechtsstaat bereit bleibt, Unsicherheit auszuhalten, um Freiheit zu bewahren.
Eine Sicherheitsordnung, welche jede potenzielle Gefährdung kontrollieren will, läuft Gefahr, gerade jene Freiheit schrittweise aufzugeben, die sie ursprünglich schützen sollte.
Christoph Wieland (MLaw utr. iur.) ist Oberamtmann des Seebezirks im Kanton Freiburg. Nach seiner Polizeiausbildung war er mehrere Jahre bei der Kantonspolizei Freiburg tätig, unter anderem bei der mobilen Einsatzpolizei sowie als Polizeitaucher. Ab dem 1. Januar 2027 wird er Kommandant der Kantonspolizei Freiburg. Er studierte Rechtswissenschaften an der Universität Fribourg und befasste sich im Rahmen seiner Ende 2025 eingereichten Dissertation mit den rechtsstaatlichen Herausforderungen moderner präventiver Polizeiarbeit.
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