Die “Grenzschutz-Initiative”

Warum sie zwingendes Völkerrecht verletzt

Von Stefan Manser-Egli

In seinem Beitrag zur «Grenzschutz-Initiative» der SVP kommt alt Nationalrat Kurt Fluri zum Schluss, dass die Initiative weder als Ganzes noch in Teilen zwingendes Völkerrecht verletze, sondern dies auf dem Weg der Umsetzung auf Gesetzesebene vermeidbar sei. Der folgende Beitrag legt dar, warum eine Gesamtbetrachtung zu einem anderen Schluss kommen muss, und warum die Initiative vom Parlament für ganz oder teilweise ungültig erklärt werden muss. Diese Verantwortung wahrzunehmen ist Verfassungsauftrag, Völkerrechts- und Demokratiepflege.

In seiner Einschätzung bespricht Kurt Fluri die Absätze 4 bis 6 der Initiative, der Reihe nach. Dabei gelangt er jeweils zum Schluss, dass die Nichtgewährung des Asyls und der Ausschluss der «vorläufigen Aufnahme», wie sie die Initiative verschiedentlich fordert, nicht nach einer «direkten Ausweisung» bzw. einer «unmittelbaren Wegweisung» verlangen. Stattdessen könne beispielsweise Artikel 4 des Asylgesetzes (und Art. 66ff.), der Schutzstatus S, «als Ausweg dienen», um die Initiative ohne Verletzung des Non-Refoulement-Prinzips umzusetzen. Doch die separate, voneinander losgelöste Betrachtung der Absätze 4 bis 6 wird dem Problem nicht gerecht.

Eine tatsächliche Gesamtbeurteilung der Initiative bedingt sowohl das Zusammenspiel der jeweiligen Absätze, als auch den politischen Kontext der Initiative und deren Absender zu betrachten. Der vorliegende Beitrag führt zunächst das menschenrechtliche Non-Refoulement-Verbot als zwingendes Völkerrecht ein. Er diskutiert dann das Zusammenspiel der einzelnen Absätze der Initiative. Für sich genommen und einzeln betrachtet, lassen sich die jeweiligen Absätze vielleicht tatsächlich verfassungs- und völkerrechtskonform umsetzen, wie das Kurt Fluri darlegt. In der Gesamtbetrachtung ihres Zusammenspiels jedoch nicht. Zum Schluss wird dargelegt, inwiefern die SVP-Initiative einem klassischen Schema entspricht und warum die (Teil-) Ungültigkeitserklärung auch Demokratiepflege ist.

Das Non-Refoulement-Verbot im zwingenden Völkerrecht

Für die Frage der Ungültigkeit der «Grenzschutz-Initiative» ist die Unterscheidung zwischen dem flüchtlingsrechtlichen und dem menschenrechtlichen Non-Refoulement-Prinzip entscheidend. Ersteres besagt, dass Flüchtlinge nicht in einen Staat ausgeschafft oder ausgeliefert werden dürfen, in dem sie verfolgt werden (Art. 25 Abs. 2 BV). Gegen diese Regel unserer Verfassung und des Völkerrechts verstösst die Initiative auch. Aber es ist noch kein Verstoss gegen zwingendes Völkerrecht gegeben, sondern «nur» gegen die Verfassung und, unter anderem, gegen die Genfer Flüchtlingskonvention, deren Kündigung die Initiative zudem bei Unvereinbarkeit vorsieht (vgl. Übergangsbestimmungen).

Entscheidend für die Frage der Ungültigkeit ist das menschenrechtliche Non-Refoulement-Verbot: Niemand darf in einen Staat ausgeschafft werden, in dem ihm Folter oder eine andere Art grausamer und unmenschlicher Behandlung oder Bestrafung droht (Art. 25 Abs. 3 BV). Dieses ist auch in zentralen völkerrechtlichen Abkommen wie der Europäischen Menschenrechtskonvention, dem Uno-Pakt-II und der Antifolterkonvention festgehalten, es gilt aber auch unabhängig davon als zwingendes Völkerrecht. Es würde also auch dann noch gelten, wenn die Schweiz den letzten völkerrechtlichen Vertrag gekündigt hätte. Wie der vorliegende Beitrag aufzeigt, macht die «Grenzschutz-Initiative», würde sie umgesetzt, die Verletzung dieser Bestimmung des zwingenden Völkerrechts unumgänglich, weshalb sie gemäss Bundesverfassung für ganz oder teilweise ungültig erklärt werden muss. Dieselbe Bestimmung des zwingenden Völkerrechts war übrigens auch der Grund, warum die «Durchsetzungsinitiative» für teilungültig erklärt wurde.

Kein Asyl, kein subsidiärer Schutz, kein Bleiberecht

Artikel 57a Absatz 4 des Initiativtextes in Verbindung mit Absatz 1 der Übergangsbestimmung sieht die Abschaffung der vorläufigen Aufnahme vor: „Es werden keine vorläufigen Aufnahmen mehr gewährt und keine neuen Ausweise für vorläufig Aufgenommene mehr ausgestellt.“ Soweit, so unmissverständlich. Diese Bestimmungen verlangen die Abschaffung des subsidiären Schutzes der vorläufigen Aufnahme, neben dem Recht auf Asyl und dem Flüchtlingsstatus, und zwar ersatzlos. Doch genau einen solchen Ersatz schlägt Kurt Fluri für eine allfällige Umsetzung der Initiative vor, indem er auf die Möglichkeit von Artikel 4 des Asylgesetzes und den Schutzstatus S als neuen, zusätzlichen Schutzstatus verweist, der die dann abgeschaffte vorläufige Aufnahme ersetzen würde. Aber wenn die Initiative schon die Ersatzmassnahme für einen Status, nämlich die vorläufige Aufnahme, abschaffen und verbieten will, dann verbietet sie erst recht die Schaffung und Erteilung eines (neuen) Status. Man muss nicht Politikwissenschaftler*in sein, um die SVP schon «Volksverhöhnung» schreien zu hören – doch dazu später mehr. Auch dem hohen Rechtsgut der direkten Demokratie scheint es nicht zuträglich, den eigentlichen Zweck dieser Bestimmung, nämlich die Abschaffung jeglichen subsidiären Schutzstatus und auch jeglicher Ersatzmassnahme dafür, so offensichtlich zu ignorieren bzw. zu umgehen.

Nun kommt Absatz 5 des Initiativtextes ins Spiel. Dieser fordert unter Bezugnahme auf die in der «Masseneinwanderungsinitiative» vorgesehenen Höchstzahlen und Kontingente ein Asylgewährungskontingent von höchstens 5’000 Personen pro Jahr. Darüber hinaus soll kein Asyl mehr gewährt werden, also kein Flüchtlingsstatus mehr möglich sein. Und auch keine Ersatzmassnahme wie die vorläufige Aufnahme (mehr), und – das steht schon in Absatz 4 – erst recht kein subsidiärer Schutzstatus. Konkret heisst das: Die 5’001. Person, die ein Asylgesuch stellt, erhält in der Schweiz kein Asyl, keinen subsidiären Schutz und auch keine Ersatzmassnahme mehr, wenn es nach der «Grenzschutz-Initiative» geht. Ohne aufenthaltsrechtlichen Status und ohne «vorläufige Aufnahme» gilt sie als «sich illegal in der Schweiz aufhaltende Person».

Und damit zu Absatz 6. Dieser hält fest: «Der Bund stellt in Zusammenarbeit mit den Kantonen sicher, dass illegal eingereiste oder sich illegal in der Schweiz aufhaltende Personen die Schweiz innerhalb von längstens 90 Tagen verlassen.» Kurz: Der Bund stellt sicher, dass Personen die Schweiz verlassen. Nun stellt sich die Frage, inwiefern diese unmissverständliche Forderung der Initiative nicht nach einer direkten Ausweisung bzw. einer unmittelbaren Wegweisung verlangt, wie das Kurt Fluri in seinem Beitrag feststellt. Wenn der Bund tatsächlich sicherstellen soll, dass diese Personen die Schweiz verlassen, dann wird das nicht ohne Wegweisungen und Ausschaffungen gehen. Und zwar auch von Personen, die unter das menschenrechtliche Non-Refoulement-Verbot fallen. Die Initiative sieht diesbezüglich keinerlei Vorbehalte vor.

Das bedeutet in der Gesamtbetrachtung: Die Initiative verbietet oberhalb einer Quote einen Asylstatus, und sie verbietet grundsätzlich Ersatzmassnahmen für eine nicht mögliche Wegweisung. Das heisst, sie verbietet auch klar jeglichen subsidiären Status und verlangt, dass alle Menschen, die sich irregulär im Land aufhalten, innert 90 Tagen ausgeschafft werden. Sie verlangt also, dass auch Menschen ausgeschafft werden, die in ihrem Herkunftsstaat Folter, grausamer oder unmenschlicher Behandlung ausgesetzt wären. Damit verstösst die «Grenzschutz-Initiative» gegen zwingendes Völkerrecht und muss gemäss Artikel 139 Absatz 3 der Verfassung von der Bundesversammlung für ganz oder teilweise ungültig erklärt werden.

Der politische Kontext: In dubio pro Populismus?

Eine Gesamtbetrachtung der «Grenzschutz-Initiative» muss schliesslich auch den politischen Kontext und damit die Absenderin dieser Initiative in den Blick nehmen. Als alt Nationalrat weiss Kurt Fluri nur zu gut, dass die Initiative einem typischen Muster der SVP entspricht: Extreme, mitunter völkerrechtswidrige Volksinitiativen lancieren, und wenn diese von Volk und Ständen angenommen und dann vom Parlament «harmonisierend» – also ohne das Völkerrecht zu verletzen – umgesetzt werden, auf die Barrikaden gehen und «Verfassungsbruch» schreien. So geschehen bei der «Masseneinwanderungsinitiative» und bei der «Ausschaffungsinitiative», welche die SVP als nicht umgesetzt erachtete und deshalb die «Durchsetzungsinitiative» nachlegte. SVP-Initiativen sind grundsätzlich immer auch Kampagneninstrumente, die auf drei Verwertungsphasen angelegt sind: Eine bei der Unterschriftensammlung, eine bei der Abstimmung und eine bei der nicht möglichen Umsetzung.

Bei der «Grenzschutz-Initiative» ist es nicht anders: Die SVP verletzt ganz bewusst das zwingende Völkerrecht, den absoluten Minimalstandard, auf den sich die Weltgemeinschaft geeinigt hat. Egal, ob und wie nun die Bundesversammlung ihre rechtsstaatliche Verantwortung wahrnimmt, ob sie die Initiative für ganz oder teilweise ungültig erklärt, oder – im Falle einer Annahme – harmonisierend umsetzen muss: Die SVP wird so oder so «Verfassungsbruch» schreien. Und damit die hohen Rechtsgüter der Rechtsstaatlichkeit und der direkten Demokratie verhöhnen.

Kurt Fluri plädiert dafür, die Initiative (im Zweifelsfall) vor das Stimmvolk zu bringen: In dubio pro populo. Aber bedeutet dieser Grundsatz nicht gerade, das Stimmvolk und den Verfassungsauftrag ernst zu nehmen, und keine Initiativen zur Abstimmung zu bringen, die klar gegen zwingendes Völkerrecht verstossen? In dubio pro populo könnte hier heissen, dass die Initiative nur für teilungültig erklärt, und beispielsweise zumindest die Streichung von Absatz 6 verlangt wird.

Direkte Demokratie bedeutet direkte Verantwortung. Die Bundesversammlung muss einschreiten, wenn Initiant*innen verantwortungslos sind. Dieses Einschreiten ist nicht nur Verfassungsauftrag und Völkerrechtspflege, sondern auch Demokratiepflege. Denn auf Dauer wird die direkte Demokratie untergraben, wenn immer öfter über Initiativen abgestimmt wird, die ganz gezielt gegen zwingendes Völkerrecht verstossen und sich daher nicht umsetzen lassen.

Die Bundesversammlung muss ihre Verantwortung wahrnehmen und die «Grenzschutz-Initiative» der SVP für ganz oder teilweise ungültig erklären. Nicht, weil sie ein hemmungsloser Rundumschlag ist, der mit den grundlegendsten Werten der liberalen Demokratie bricht, sich gegen die Grundpfeiler der Rechtsstaatlichkeit und gegen die Menschlichkeit richtet, die Kündigung wichtiger Abkommen wie etwa Schengen/Dublin und der Europäischen Menschenrechtskonvention in Kauf nimmt, das Recht auf Asyl abschafft und mit der Genfer Flüchtlingskonvention und unserer Verfassung bricht, sondern weil sie zwingendes Völkerrecht verletzt und daher gemäss Artikel 139 Absatz 3 der Bundesverfassung für ungültig erklärt werden muss.

Dr. phil. Stefan Manser-Egli ist Co-Präsident von Operation Libero. Er verfasste an der Universität Neuchâtel eine Dissertation mit dem Titel “Il/liberal Integrationism. A Contradiction in Terms: Respecting the Values of the Constitution as an Integration Requirement in Switzerland”. Zu seinen Forschungsschwerpunkten gehören unter anderem Migration, Demokratie, Bürgerrecht und Staatstheorie. Zur Zeit ist er als SNF-Postdoktorand an den Universitäten Fribourg und Amsterdam tätig.

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Kurt Fluri: Grenzschutzinitiative – Zur Frage der (Teil-) Ungültikeit dieser und anderer Volksinitiativen (13. August 2024)