Presa di posizione nella procedura di consultazione
Di Ulrich Gut e Martin Dumermuth
Il pacchetto di accordi bilaterali III contiene norme di fondamentale importanza per la democrazia diretta: in primo luogo, la Svizzera può influire sull’evoluzione dinamica del diritto («decision shaping»), in secondo luogo non può essere costretta ad adottare nuove norme che non ottengono il sostegno della maggioranza in Svizzera. Pertanto, nella sua presa di posizione nella procedura di consultazione, NOSTRO DIRITTO non si limita a dire sì al pacchetto di accordi e no alla necessità della maggioranza dei Cantoni, ma chiede che venga garantita la partecipazione e la collaborazione della Svizzera il più presto possibile: nel processo legislativo dell’UE e nel processo di integrazione, attraverso il Consiglio federale e il Parlamento, con il coinvolgimento dei Cantoni, dei partiti, delle associazioni e delle organizzazioni della società civile, nonché di altri gruppi interessati.
Il pacchetto di accordi crea certezza giuridica
Il pacchetto di accordi garantisce il mantenimento delle relazioni bilaterali allo stato attuale e ne consente l’ulteriore sviluppo. Esso crea certezza giuridica e rafforza così la piazza economica svizzera. Gli accordi bilaterali sono di grande importanza per la vendita di prodotti e servizi svizzeri negli Stati membri dell’UE e per la cooperazione in compiti che devono essere risolti a livello transfrontaliero.
Di grande importanza è il meccanismo di risoluzione delle controversie con un tribunale arbitrale. In molti casi, questo sarà in grado di risolvere una controversia. Nel caso in cui ciò non riesca e la Svizzera non intenda rispettare o adottare una disposizione del trattato, l’UE si è impegnata ad adottare solo misure compensative proporzionate.
Il ruolo della Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) è limitato all’interpretazione vincolante del diritto dell’UE. Contrariamente a quanto affermato dagli oppositori, ciò non significa che la Corte di giustizia europea decida sulla controversia. Spetta al tribunale arbitrale chiarire i fatti, valutarli e decidere come applicare la norma interpretata dalla Corte di giustizia europea alla controversia concreta. Spetta sempre al tribunale arbitrale adire la Corte di giustizia europea. La Corte di giustizia dell’Unione europea non può intervenire di propria iniziativa in una controversia se ritiene che l’interpretazione del diritto dell’Unione europea sia oggetto di discussione.
Le misure compensative sono note nel diritto del libero scambio (in particolare nell’ambito dell’OMC) e nel diritto contrattuale nazionale. Esse servono a mantenere o ripristinare l’equilibrio contrattuale. In altre parole: la misura rappresenta il prezzo da pagare per i vantaggi di cui la Svizzera gode sul mercato se non assume obblighi giuridici. Non si tratta quindi di pene, sanzioni, rappresaglie o ritorsioni, ma di misure proporzionate e oggettivamente giustificate nell’ambito dell’ordinamento concordato. La parte che non ha integrato l’atto giuridico non può essere costretta a farlo mediante misure compensative, anche se fosse giuridicamente obbligata a farlo. Né la Corte di giustizia dell’Unione europea né il tribunale arbitrale possono ordinare unilateralmente l’integrazione. Allo stesso modo, non entra in vigore una risoluzione automatica del contratto, come previsto da Schengen/Dublin.
L’applicazione di misure compensative segue una procedura giuridicamente regolamentata. Le parti dovrebbero prima cercare una soluzione consensuale in seno al comitato misto. A tal fine esistono margini di manovra e potenziali di accordo che possono essere sfruttati. È ipotizzabile che l’UE accetti il rifiuto della Svizzera di recepire il diritto comunitario se, in cambio, la Svizzera accetta le misure compensative dell’UE.
La parte avversa attribuisce all’UE l’intenzione di piegare la volontà della Svizzera con i metodi più duri in caso di controversia. Se ciò fosse vero, l’UE lo farebbe a maggior ragione se i rapporti contrattuali bilaterali si deteriorassero e non venisse introdotta la risoluzione delle controversie con un tribunale arbitrale.
L’ordinanza del referendum obbligatorio sarebbe incostituzionale
Concordiamo con il Consiglio federale sul fatto che nel caso in esame non si applica il referendum obbligatorio. Per giustificarlo, la Svizzera dovrebbe aderire con questi accordi a un’organizzazione di sicurezza collettiva o a una comunità sovranazionale (art. 140 cpv. 1 lett. b Cost.). Nessuna delle due condizioni è soddisfatta nel caso in esame.
A differenza del Consiglio federale, riteniamo tuttavia che il cosiddetto referendum obbligatorio sui trattati internazionali sui generis non abbia alcun fondamento giuridico e che quindi non ci si possa nemmeno porre la questione se possa o debba essere applicato nel caso concreto.
Non esiste una presunta prassi che giustificherebbe un tale referendum. I tre casi in cui finora è stato applicato il referendum obbligatorio sui trattati internazionali erano di natura diversa e non potevano basarsi su fondamenti giuridici solidi. NOSTRO DIRITTO lo spiega in modo dettagliato nella presa di posizione nella procedura di consultazione, allegata al presente articolo in formato PDF (in tedesco).
Il referendum con doppia maggioranza comporta una grave limitazione dei diritti politici degli elettori nei Cantoni grandi. Nel calcolo della maggioranza dei Cantoni, ad esempio, il voto di un elettore del Cantone di Glarona ha oggi lo stesso peso di quello di 36 elettori del Cantone di Zurigo. La limitazione dell’uguaglianza del voto che deriva dalla maggioranza dei Cantoni e i «privilegi del luogo» (cfr. art. 4 cpv. 1 aBV) necessitano di una chiara base costituzionale. Una tale base non è evidente per il referendum obbligatorio sui trattati internazionali sui generis.
Si pone quindi la questione se l’inserimento di una disposizione nella Costituzione possa indirettamente imporre un referendum sui trattati internazionali con doppia maggioranza. Anche questo deve essere respinto. Approvare un trattato internazionale mediante una modifica costituzionale, invece di seguire la procedura di approvazione prevista a tal fine, viola in questo contesto l’ordinamento costituzionale e costituisce un’elusione delle procedure definite dalla Costituzione.
Condividiamo inoltre il parere del Consiglio federale secondo cui il pacchetto di accordi non è in contrasto con l’articolo 121a («Controllo dell’immigrazione») capoverso 4 Cost. Se in futuro, nell’ambito dell’adozione dinamica del diritto comunitario, dovessero essere recepiti atti giuridici dell’UE contrari alla Costituzione – ad esempio l’articolo 121a Cost. –, il popolo e i Cantoni dovrebbero comunque approvare una modifica della Costituzione prima del recepimento.
Garanzia della legislazione democratica diretta attraverso un’influenza tempestiva
Il punto centrale degli accordi previsti tra la Svizzera e l’UE è l’adozione dinamica del diritto: la Svizzera e l’UE devono concordare un obbligo reciproco di adozione del diritto e adeguare costantemente la regolamentazione del mercato interno all’evoluzione della situazione.
Per il mantenimento della legislazione democratica diretta è di fondamentale importanza che la Svizzera partecipi il più presto possibile al processo legislativo e di integrazione dell’UE. UNSER RECHT esige quindi che tale partecipazione venga preparata: ciò deve essere garantito dal Consiglio federale e in parte dal Parlamento, direttamente o indirettamente, accompagnando il Consiglio federale, coinvolgendo anche i Cantoni, i partiti, le associazioni e le organizzazioni della società civile, nonché altri ambienti interessati all’elaborazione dell’adozione del diritto. Attraverso una difesa attenta e attiva dei propri interessi e l’esercizio dei propri diritti, la Svizzera ha la possibilità di garantire che l’adozione del diritto sia dinamica e non automatica, come sostengono gli oppositori.
L’obbligo di recepimento del diritto si limita agli accordi sul mercato interno e non è una porta aperta a tutto. L’iniziativa spetta alla Commissione europea. La Svizzera può opporsi fin dall’inizio. Può sempre dire no, anche se probabilmente non sarà necessario farlo spesso. Se la Svizzera rifiuta di recepire il diritto, l’UE può adottare misure compensative, ma queste sono limitate dal punto di vista giuridico (contrattuale). C’è margine di manovra e la possibilità di informare gli elettori al riguardo. Le misure compensative servono esclusivamente a ripristinare l’equilibrio nel mercato interno. Non possono punire, sanzionare, ecc.
Misure per introdurre la democrazia nella cooperazione con l’UE
La partecipazione della Svizzera all’elaborazione di nuove norme («Decision Shaping») è il contrappeso fondamentale all’obbligo di recepimento del diritto. Fin dall’inizio, le parti svizzere coinvolte devono impegnarsi nel lavoro di consenso dell’UE per trovare soluzioni compatibili con la Svizzera e resistenti al referendum, e gli atti giuridici dell’UE devono tenere conto delle peculiarità della Svizzera e poter trovare ampie maggioranze al suo interno.
Il presupposto per la partecipazione alle procedure dell’UE e alla cooperazione tra il Consiglio federale e il Parlamento è un’informazione il più possibile tempestiva ed esaustiva sugli atti giuridici dell’UE da recepire, in modo che tutti possano contribuire. Data l’importanza dell’Amministrazione federale nella rappresentanza della Svizzera, la sua organizzazione e la sua gestione da parte del Consiglio federale (plenario) sono significative.
La presa di posizione di NOSTRO DIRITTO nella procedura di consultazione contiene una seconda parte intitolata «Adozione del diritto e democrazia», che approfondisce questo nesso e le proposte di soluzione e le richieste. Anche in questo caso rimandiamo alla presa di posizione integrale allegata.
Anticipazione dell’influenza del Parlamento – Rafforzamento della funzione legislativa
Il Parlamento non deve essere ridotto a un ruolo di spettatore alla fine della procedura. Deve essere coinvolto sin dalle prime fasi nella procedura legislativa e di integrazione dell’UE, al fine di svolgere le sue funzioni in materia di legislazione e politica estera. Il Parlamento è mediatore tra il Consiglio federale e il popolo. Dovrà decidere se adottare o respingere le norme giuridiche nelle procedure dell’UE o preparare il terreno per un’eventuale votazione popolare. Inoltre, il Parlamento deve fare tutto il possibile affinché gli aventi diritto di voto possano decidere senza pressioni evitabili derivanti da misure di compensazione; deve impegnarsi a favore di una democrazia senza svuotamento.
Un tale anticipo richiede un’intensa collaborazione tra il Parlamento e il Consiglio federale. A tal fine saranno necessarie nuove forme di cooperazione tra il Parlamento e il Consiglio federale: in primo luogo, una partecipazione diretta attraverso una maggiore cooperazione interparlamentare con il Parlamento europeo. In secondo luogo, una partecipazione indiretta attraverso commissioni parlamentari che affianchino il Consiglio federale, come già previsto per il SEE. Questo sarebbe un approccio aggiuntivo e interessante.
L’accompagnamento potrebbe comportare notevoli problemi di coordinamento. A tal fine si prestano soluzioni tradizionali come una commissione comune di entrambi i Consigli. Sarà opportuno discutere la creazione di una commissione o delegazione europea, come già esistono in altri Stati. La delegazione finanziaria o la delegazione di vigilanza NEAT potrebbero servire da modello a livello nazionale.
La cooperazione con l’UE e in particolare l’anticipo dell’influenza parlamentare richiedono un investimento in termini di personale e tempo e esigono un lavoro di qualità. Sarà necessario, tra l’altro, potenziare i servizi parlamentari. Spetta al Parlamento stesso affrontare questa questione.
Impostare la rotta in vista degli sviluppi europei e globali
Il Consiglio federale, il Parlamento e il popolo terranno conto degli sviluppi europei e globali quando decideranno sul pacchetto di accordi. È innegabile che l’importanza di una solida base contrattuale per le relazioni bilaterali della Svizzera con l’UE e i suoi Stati membri sia già aumentata e possa aumentare ulteriormente. Anche se non è membro dell’UE, la Svizzera fa parte di una comunità di valori e interessi degli Stati di diritto e delle democrazie europee.
Il dott. iur. Ulrich Gut è presidente di NOSTRO DIRITTO.
Il prof. dott. iur. Martin Dumermuth è professore titolare e docente incaricato all’Università di Berna, nonché membro del comitato direttivo di NOSTRO DIRITTO.
La presa di posizione di NOSTRO DIRITTO in formato PDF (in tedesco)
Foto: © UNSER RECHT