Stellungnahme im Vernehmlassungsverfahren
Von Ulrich Gut und Martin Dumermuth
Das Vertragspaket Bilaterale III enthält Regeln, die für die direkte Demokratie von entscheidender Bedeutung sind: Zunächst kann die Schweiz auf die dynamische Rechtsentwicklung Einfluss zu nehmen («Decision Shaping»), sodann kann sie nicht zur Übernahme neuer Normen gezwungen werden, die in der Schweiz nicht mehrheitsfähig sind. Deshalb beschränkt sich UNSER RECHT in seiner Stellungnahme im Vernehmlassungsverfahren nicht auf das Ja zum Vertragspaket und das Nein zum Erfordernis des Ständemehrs, sondern fordert die Sicherstellung einer möglichst frühzeitigen Beteiligung und Mitwirkung der Schweiz: Im Gesetzgebungsverfahren der EU und im Integrationsverfahren, durch Bundesrat und Parlament, mit Einbezug der Kantone, Parteien, Verbände und zivilgesellschaftlichen Organisationen sowie weiterer interessierter Kreise.
Das Vertragspaket schafft Rechtssicherheit
Das Vertragspaket sichert den Fortbestand der bilateralen Beziehungen auf dem erreichten Stand und ermöglicht ihre Weiterentwicklung. Es schafft Rechtssicherheit und stärkt dadurch den Wirtschaftsstandort Schweiz. Die bilateralen Verträge sind von grosser Bedeutung für den Absatz schweizerischer Produkte und Dienstleistungen in den Mitgliedsstaaten der EU und für Kooperationen bei Aufgaben, die grenzüberschreitend gelöst werden müssen.
Von grosser Bedeutung ist der Streitschlichtungsmechanismus mit einem Schiedsgericht. Dieses wird in vielen Fällen einen Streit beilegen können. Für den Fall, dass dies nicht gelingt, und die Schweiz eine Vertragsbestimmung nicht einhalten oder nicht übernehmen will, hat sich die EU verpflichtet, nur verhältnismässige Ausgleichsmassnahmen zu treffen.
Die Rolle des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) ist beschränkt auf die verbindliche Auslegung von EU-Recht. Entgegen der Behauptungen der Gegnerschaft ist dies nicht damit gleichzusetzen, dass der EuGH den Streitfall entscheidet. Es bleibt Aufgabe des Schiedsgerichts, den Sachverhalt abzuklären, zu beurteilen und zu entscheiden, wie die durch den EuGH ausgelegte Norm auf den konkreten Streitfall anzuwenden ist. Es ist immer Sache des Schiedsgerichts, den EuGH anzurufen. Der EuGH kann bei einem Streitfall nicht von sich aus intervenieren, wenn er der Meinung ist, die Auslegung von EU-Recht stehe zur Diskussion.
Ausgleichsmassnahmen sind aus dem Recht des Freihandels (vorab der WTO) und aus dem landesinternen Vertragsrecht bekannt. Sie dienen dazu, das vertragliche Gleichgewicht aufrechtzuerhalten oder wiederherzustellen. Mit anderen Worten: Die Massnahme stellt den Preis dar für die Vorteile, welche die Schweiz im Markt hat, wenn sie rechtliche Pflichten nicht übernimmt. Es handelt sich also nicht um Strafen, Sanktionen, Repressalien oder Retorsionen, sondern um verhältnismässige, sachlich begründete Massnahmen im Rahmen der vereinbarten Ordnung. Diejenige Partei, die den Rechtsakt nicht integriert hat, darf nicht durch Ausgleichsmassnahmen zu dessen Integration gezwungen werden, selbst dann nicht, wenn sie rechtlich dazu verpflichtet wäre. Weder der EuGH noch das Schiedsgericht dürfen die Integration einseitig anordnen. Ebenso wenig tritt eine letztlich automatische Vertragsbeendigung in Kraft, wie bei Schengen/Dublin vorgesehen.
Die Anwendung von Ausgleichmassnahmen folgt einem rechtlich geordneten Verfahren. Die Parteien müssten zuerst im Gemischten Ausschuss eine einvernehmliche Lösung suchen. Es gibt dazu Spielräume und Einigungspotenziale. Diese können genutzt werden. Denkbar ist, dass die EU der Ablehnung einer Rechtsübernahme durch die Schweiz zustimmt, wenn die Schweiz im Gegenzug Ausgleichsmassnahmen der EU akzeptiert.
Die gegnerische Seite unterstellt der EU die Absicht, im Streitfall den Willen der Schweiz mit härtesten Methoden zu brechen. Falls dies zuträfe, täte die EU dies erst recht, wenn die bilateralen Vertragsbeziehungen erodieren würden und die Streitschlichtung mit Schiedsgericht nicht eingeführt würde.
Die Anordnung des obligatorischen Referendums wäre verfassungswidrig
Wir stimmen dem Bundesrat zu, dass im vorliegenden Falle ein obligatorisches Referendum nicht zur Anwendung kommt. Um ein solches zu rechtfertigen, müsste die Schweiz mit diesen Abkommen entweder einer Organisation für kollektive Sicherheit oder einer supranationalen Gemeinschaft beitreten (Art. 140 Abs. 1 lit. b BV). Weder das eine noch das andere ist hier der Fall.
Anders als der Bundesrat sind wir jedoch der Meinung, dass das sogenannte obligatorische Staatsvertragsreferendum sui generis keine Rechtsgrundlage hat und sich die Frage deshalb gar nicht stellen kann, ob es im konkreten Fall angewendet werden kann oder sogar muss.
Eine angebliche Praxis, die ein solches Referendum begründen würde, existiert nicht. Die drei bisherigen Anwendungsfälle des obligatorischen Referendums auf Staatsverträge waren unterschiedlich gelagert und konnten sich nicht auf tragfähige Rechtsgrundlagen stützen. UNSER RECHT begründet dies in der Stellungnahme im Vernehmlassungsverfahren, die diesem Artikel als PDF beigefügt ist, ausführlich.
Das Referendum mit Doppelmehr führt zu einer massiven Beeinträchtigung der politischen Rechte der Stimmenden in den grossen Kantonen. Bei der Ermittlung des Ständemehrs wiegt beispielsweise heute die Stimme einer stimmenden Person aus dem Kanton Glarus gleich viel wie diejenige von 36 Personen aus dem Kanton Zürich. Die mit dem Ständemehr einhergehende Einschränkung der Stimmkraftgleichheit und die damit verbundenen, grundsätzlich verpönten «Vorrechte des Ortes» (siehe Art. 4 Abs. 1 aBV) bedürfen einer klaren verfassungsmässigen Grundlage. Eine solche ist für das obligatorische Staatsvertragsreferendum sui generis nicht ersichtlich.
Sodann stellt sich die Frage, ob durch die Aufnahme einer Bestimmung in die Verfassung indirekt ein Staatsvertragsreferendum mit Doppelmehr erzwungen werden kann. Auch dies ist abzulehnen. Die Genehmigung eines Staatsvertrages auf dem Wege einer Verfassungsänderung vorzunehmen, statt das dafür vorgesehene Genehmigungsverfahren zu beschreiten, verstösst vor diesem Hintergrund gegen die Verfassungsordnung und stellt eine Umgehung der verfassungsmässig definierten Verfahren dar.
Wir teilen im Übrigen die Ansicht des Bundesrates, dass das Vertragspaket nicht mit Art. 121a («Steuerung der Zuwanderung») Abs. 4 BV in Konflikt tritt. Sollten in Zukunft im Rahmen der dynamischen Rechtsübernahme EU-Rechtsakte übernommen werden, welche der Verfassung widersprechen – beispielsweise Art. 121a BV –, müssten ohnehin vor der Übernahme Volk und Stände einer Anpassung der Verfassung zustimmen.
Sicherung direktdemokratischer Rechtsetzung durch frühzeitige Einflussnahme
Kernpunkt der geplanten Verträge Schweiz – EU ist die dynamische Rechtsübernahme: Die Schweiz und die EU sollen sich auf eine beidseitige Rechtsübernahmepflicht verständigen und die Binnenmarktregelung der Dynamik der Verhältnisse laufend anpassen.
Für den Fortbestand direktdemokratischer Rechtsetzung ist von entscheidender Bedeutung, dass die Schweiz möglichst frühzeitig am EU-Gesetzgebungs- und im Integrationsverfahren mitwirkt. UNSER RECHT verlangt deshalb, diese Mitwirkung vorzubereiten: Dies muss durch den Bundesrat und teils das Parlament, direkt oder indirekt in Begleitung des Bundesrats, zudem mit Einbezug der Kantone, Parteien, Verbände und zivilgesellschaftlichen Organisationen sowie weiterer, an der Erarbeitung von Rechtsübernahmen interessierter Kreise sichergestellt werden. Durch eine aufmerksame, aktive Interessenwahrung und Ausübung ihrer Rechte hat es die Schweiz in der Hand, dafür zu sorgen, dass die Rechtsübernahme dynamisch ist und nicht, wie die Gegnerschaft behauptet, automatisch.
Die Rechtsübernahmepflicht beschränkt sich auf die Binnenmarktabkommen; sie ist kein Einfallstor für alles. Die Initiative liegt bei der EU-Kommission. Die Schweiz kann sich wehren, von Anfang an. Sie kann immer Nein sagen – auch wenn das wohl nicht oft nötig sein dürfte. Lehnt die Schweiz eine Rechtsübernahme ab, kann die EU zwar Ausgleichsmassnahmen ergreifen, doch diese sind (vertrags-) rechtlich beschränkt. Es gibt Spielraum und die Möglichkeit, die Stimmberechtigten darüber zu informieren. Die Ausgleichsmassnahmen dienen allein der Wiederherstellung des Gleichgewichts im Binnenmarkt. Sie dürfen nicht strafen, sanktionieren usw.
Massnahmen, um Demokratie in die EU-Zusammenarbeit einzubringen
Die Beteiligung der Schweiz an der Erarbeitung neuer Normen («Decision Shaping») ist das grundsätzliche Gegengewicht zur Rechtsübernahmepflicht. Die Schweizer Beteiligten sollen sich von Beginn weg bei der EU-Konsensarbeit für schweizverträgliche und referendumsfeste Lösungen engagieren, und die EU-Rechtsakte sollen die Besonderheiten der Schweiz berücksichtigen und dort breite Mehrheiten finden können.
Voraussetzung für die Beteiligung in EU-Verfahren und die Zusammenarbeit zwischen Bundesrat und Parlament ist eine möglichst frühzeitige und umfassende Information über die zu übernehmenden EU-Rechtsakte, so dass sich alle einbringen können. Angesichts der Bedeutung der Bundesverwaltung in der Vertretung der Schweiz sind deren Organisation und Führung durch den (Gesamt-)Bundesrat bedeutsam.
Die Stellungnahme von UNSER RECHT im Vernehmlassungsverfahren enthält einen zweiten Teil unter dem Titel «Rechtsübernahme und Demokratie», der diesen Zusammenhang sowie die Lösungsvorschläge und Forderungen vertiefend behandelt. Auch hierfür verweisen wir auf die beigefügte integrale Stellungnahme.
Vorverlegung des Parlamentseinflusses – Stärkung der Gesetzgebungsfunktion
Das Parlament darf nicht auf eine Zuschauerrolle am Ende des Verfahrens reduziert werden. Es soll früh in das EU-Gesetzgebungs- und Integrationsverfahren eingebunden werden, um seine Funktionen in Gesetzgebung und Aussenpolitik wahrzunehmen. Das Parlament ist Mittler zwischen Bundesrat und Volk. Es wird die Weichen zwischen Rechtsübernahmen und Ablehnung in den EU-Verfahren zu stellen oder zuhanden eines möglichen Volksentscheides vorzubereiten haben. Zudem hat das Parlament alles zu unternehmen, damit die Stimmberechtigten ohne vermeidbaren Druck von Ausgleichsmassnahmen entscheiden können; es soll sich für eine Demokratie ohne Aushöhlung engagieren.
Eine solche Vorverlegung fordert Parlament und Bundesrat zu einer intensiven Zusammenarbeit heraus. Dazu wird es neue Formen der Kooperation zwischen Parlament und Bundesrat brauchen: Erstens eine direkte Beteiligung durch eine verstärkte interparlamentarische Zusammenarbeit mit dem EU-Parlament. Zweitens eine indirekte Beteiligung durch Parlamentskommissionen, die den Bundesrat begleiten, wie sie schon zum EWR traktandiert war. Dies wäre ein zusätzlicher und attraktiver Ansatz.
Bei der Begleitung dürften erhebliche Koordinationsprobleme auftreten. Dazu bieten sich traditionelle Lösungen wie eine gemeinsame Kommission beider Räte an. Sinnvoll wird es sein, dafür die Schaffung einer Europakommission oder -Delegation zu diskutieren, wie sie andere Staaten kennen. Die Finanzdelegation oder die NEAT-Aufsichtsdelegation könnten als landesinterne Muster dienen.
EU-Zusammenarbeit und besonders eine Vorverlegung des Parlamentseinflusses erfordern personellen und zeitlichen Aufwand und verlangen nach Qualitätsarbeit. Nötig wird u.a. ein Ausbau des Parlamentsdienstes sein. Dies anzupacken, obliegt namentlich dem Parlament selbst.
Weichenstellung mit Blick auf europäische und globale Entwicklungen
Bundesrat, Parlament und Volk werden die europäischen und globalen Entwicklungen vor Augen haben, wenn sie über das Vertragspaket entscheiden. Es ist unverkennbar, dass die Bedeutung einer soliden Vertragsgrundlage der bilateralen Beziehungen der Schweiz zur EU und ihren Mitgliedsstaaten bereits gestiegen ist und weiter steigen kann. Auch als Nichtmitglied der EU gehört die Schweiz zu einer Werte- und Interessengemeinschaft europäischer Rechtsstaaten und Demokratien.
Dr. iur. Ulrich Gut ist Präsident von UNSER RECHT.
Prof. Dr. iur. Martin Dumermuth ist Titularprofessor und Lehrbeauftragter an der Universität Bern sowie Vorstandsmitglied von UNSER RECHT.
Die Stellungnahme von UNSER RECHT als PDF
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