Problematische Schubert-Praxis

Bewusste Verletzung vertraglicher Verpflichtungen

 

Von Niccolò Raselli

 
Anlässlich ihrer Sitzung vom 27. April 2026 hat die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Ständerates (WAK-S) die Detailberatung des Beihilfeüberwachungsgesetzes (BHÜG) weitgehend abgeschlossen. Dabei folgte sie grösstenteils den Anträgen des Bundesrates. Ferner wird sie der Staatspolitischen Kommission des Ständerates (SPK-S) mitteilen, dass sie sich mit 10:3 Stimmen für eine Verankerung der sog. Schubert-Praxis auf Verfassungsebene ausspricht. Über eine allfällige spezifische Verankerung der Schubert-Praxis im BHÜG will die Kommission erst nach dem Entscheid der SPK-S befinden.

 

I. Pacta sunt servanda

Gemäss Art. 190 BV sind Bundesgesetze und Völkerrecht für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend. Da beide Erlasse massgebend sind, lässt sich allein daraus – im Konfliktfall – kein Rangverhältnis zwischen Völkerrecht und Bundesgesetzen ableiten. Allerdings hat die Rechtsprechung diese Frage weitgehend geklärt. Dazu gibt es eine auf das 19. Jahrhundert zurückgehende^[1] und heute noch massgebende Rechtsprechung. Nach dieser kommt dem Völkerrecht im Verhältnis zu Bundesgesetzen (Anwendungs-) Vorrang zu, der sich auch auf spätere Gesetze bezieht, sodass die lex posterior-Regel nicht zur Anwendung gelangt.^[2] Der Grund liegt darin, dass staatsvertragliche Verträge solange gelten, als sie nicht gekündigt oder im gegenseitigen Einverständnis revidiert worden sind, und deshalb nicht einseitig modifiziert oder ausser Kraft gesetzt werden können.^[3]

Von einem Staatsvertrag soll gemäss der sogenannten Schubert-Praxis des Bundesgerichtes jedoch ausnahmsweise abgewichen werden, wenn der Bundesgesetzgeber “bewusst” gegen das Völkerrecht verstossen wollte. Diesfalls sollen die rechtsanwendenden Behörden an das Bundesgesetz gebunden sein und nicht an den Staatsvertrag.^[4] Allerdings relativierte das Bundesgericht im Jahre 1999 die Schubert-Praxis hinsichtlich staatsvertraglich gewährleisteter Menschenrechtsverträge (z.B. die EMRK und der UNO-Pakt II). Diese gehen im Konfliktfall dem Landesrecht und namentlich Bundesgesetzen auf jeden Fall vor (sog. PKK-Praxis).^[5]

 

II. Wie es zur Schubert-Praxis kam 

Im Jahr 1973 hat das Bundesgericht in der Causa des österreichischen Beschwerdeführers Schubert (darum Schubert-Praxis) eine Ausnahme vom Grundsatz, dass völkerrechtliche Verträge einzuhalten sind, für den Fall als zulässig erklärt, dass das Parlament „bewusst“ gegen das Völkerrecht verstossen wollte. Diesfalls soll das dem Vertrag widersprechende spätere Gesetz bindend sein.

Der Entscheidung lag folgender Sachverhalt zugrunde: Ein österreichischer Staatsbürger namens Schubert wollte im Tessin ein Grundstück erwerben. Nach dem Niederlassungsvertrag zwischen der Schweiz und Österreich ist der Erwerb von Grundstücken nicht bewilligungspflichtig, weil nach diesem Vertrag Schweizer und Österreicher beim Erwerb von Grundstücken gleich zu behandeln sind. Trotzdem verweigerten kantonalen Behörden dem Österreicher den Erwerb des Grundstückes. Dabei beriefen sie sich auf den (jüngeren) Bundesbeschluss über die Bewilligungspflicht für den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, der den Landkauf durch ausländische Personen als bewilligungspflichtig erklärt. Mit der Entscheidung 99 Ib 39 segnete das Bundesgericht die Verletzung des Staatsvertrages ab.

 

III. Die Schubert-Praxis sägt am Völkerrecht

 Die Entscheidung, auf der die umstrittene^[6] Schubert-Praxis beruht, ist nur dürftig und apodiktisch begründet:

” … In caso di dubbio, il diritto interno dev’essere interpretato in modo conforme al diritto internazionale, ossia in guisa che non esista un contrasto con quest’ultimo. Tale principio, che, come illustrato nella citata sentenza, consente di evitare di regola veri e propri conflitti tra i due diritti, va mantenuto. Esso riconosce, in linea di massima ed ove sussista un autentico conflitto, la prevalenza del diritto internazionale, sia esso anteriore o posteriore alla norma del diritto interno. La possibilità d’una eventuale e consapevole deroga da parte del legislatore, fonte suprema del diritto interno, consente di mitigare certi rigori e di salvaguardare in pratica determinati imperiosi interessi. Una siffatta deroga consapevole, pur non potendo, ove sussista effettivamente, modificare la sfera dei diritti e degli obblighi dello Stato nell’ambito della comunità internazionale, è determinante nell’ordinamento interno e vincola il Tribunale federale (art. 113 cpv. 3 CF).” (BGE 99 Ib 39, E. 3).

Zur Stützung dieser Praxis wird auch etwa ins Feld geführt: Verträge seien Instrumente zwischen Gleichgestellten; Vertragspartner könnten sich an das Abgemachte halten oder eben auch nicht, wenn sie bereit seien, die Konsequenzen zu tragen. Zuständig sei diesbezüglich allein das Parlament; die Gerichte könnten diese Zuständigkeit nicht an sich reissen, sondern hätten vielmehr das völkerrechtswidrige Gesetz anzuwenden.

Nach dieser Betrachtungsweise geht Macht vor Recht: Wer glaubt, es sich machtmässig leisten zu können, hält sich nicht an Verträge. Macchiavelli würde sagen: Habt ihr nichts zu befürchten, so foutiert Euch um den Vertrag.^[7]

“Pacta sunt servanda” ist keine Floskel, weder im privaten, noch im öffentlichen, noch im internationalen Kontext. Ohne diese Maxime wäre letztlich alles, namentlich der gesamte politische und wirtschaftliche Verkehr unter den Staaten, auf Sand gebaut. Aus diesem Grund wollte der Bundesrat die Schubert-Praxis auch nicht in der Verfassung verankert wissen.^[8]

Mit der Schubert-Praxis werden bewusste Verletzungen vertraglicher Verpflichtungen in stossender Weise honoriert, indem statt des Vertrages dessen Verletzung Rechtswirksamkeit erlangen soll. Das ist aufgrund rechtlicher Überlegungen schwer nachvollziehbar. Im Übrigen hat sich auch der Bundesrat in seiner Antwort auf eine Interpellation, die wissen wollte, wie er sich zu einem Urteil des Bundesgerichtes positioniere, das von der Schubert-Praxis abweicht, zu dieser Praxis kritisch geäussert: Sie bleibe ein „letztes Mittel“, da sie einen Vertragsbruch darstelle. Denn völkerrechtliche Verträge seien bindend und von den Vertragsparteien nach Treu und Glauben zu erfüllen.^[9]

Die Verankerung der sog. Schubert-Praxis auf Verfassungsebene bedeutete überdies ein aussenpolitisch fatales Signal: Eine Parlamentsmehrheit hätte es in der Hand, bestimmte Staatsverträge zu relativierten, ja einseitig auszusetzen. Vertragspartner wären von vornherein gewarnt, dass die Schweiz Staatsverträge nicht wirklich als verbindlich betrachtet.

Nicht zu verwechseln ist die Schubert-Praxis mit der Weigerung der Schweiz, Recht zu übernehmen im Kontext des Vertragspakets mit der EU, sind dort doch die Möglichkeit der Abweichung vom zu übernehmenden Recht und ihre Folgen staatsvertraglich geregelt.

 

Niccolò Raselli war von 1995 bis 2012 Bundesrichter. Er ist Mitglied von UNSER RECHT.

 

 
Fussnoten 

 

Weiterführende Artikel zu diesem Thema:

Niccolò Raselli: Freizügigkeitsabkommen und Schutzklausel – Überlegungen zur Schubert-Praxis (13. Juni 2025)

 

 

Foto: © VBS/DDPS