Unverantwortliche Neutralitätsinitiative

Plädoyer für eine völkerrechtsbasierte Aussenpolitik

Von Carl Jauslin

Neutralität ja, aber nicht so. Das Völkerrecht braucht internationale Sanktionen. Die Schweiz muss Verantwortung übernehmen. In der bisherigen Debatte zur Neutralitätsinitiative geht es vor allem um das Bedürfnis nach einer flexiblen Auslegung der Neutralität und um die Gefahr einer Selbstbeschränkung bei der militärischen Kooperation. Die Frage der Sanktionen findet demgegenüber weniger Beachtung. Dieser Essay befasst sich aus völkerrechtlicher Sicht mit dem faktischen Sanktionsverbot und unterstreicht die Bedeutung von nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen für die Durchsetzung des Völkerrechts.

Die Neutralitätsinitiative gefährdet die Durchsetzung des Völkerrechts und der Menschenrechte und würde verhindern, dass die Schweiz für die Einhaltung einer regelbasierten internationalen Ordnung einstehen kann. Das in der Initiative vorgeschlagene Neutralitätsverständnis ist nicht pazifistisch und humanitär, sondern opportunistisch und unverantwortlich.

Es geht bei dieser Initiative nicht darum, ob man für oder gegen die Schweizer Neutralität ist. Dass die Neutralität zur Schweizer Identität gehört und ein zentrales Instrument zur Wahrung von Unabhängigkeit, Sicherheit und Wohlstand darstellt, ist weitgehend unbestritten. Die Initiative will vielmehr ein rigides, isolationistisches und unkooperatives Neutralitätsverständnis in der Verfassung verankern, das diametral im Widerspruch zur bewährten Praxis steht.

Die Initiative will die immerwährende und bewaffnete Neutralität in der Verfassung festhalten (Absatz 1), die Möglichkeiten der militärischen Zusammenarbeit praktisch unmöglich machen (Absatz 2) und nichtmilitärische Zwangsmassnahmen im Wesentlichen verbieten (Absatz 3). Gerade dieser dritte Punkt, der die autonome Übernahme von Wirtschaftssanktionen von wichtigen Handelspartnern wie der EU unterbinden will, gibt aus völkerrechtlicher Sicht Anlass zur Besorgnis.

Das Völkerrecht kennt keine zentrale Interpretations- und Durchsetzungsinstanz. Anders als im nationalen Recht gibt es im Völkerrecht auf globaler Ebene keine allgemein zuständigen Behörden, etwa in der Form einer ‘Weltpolizei’ und oder eines ‘Weltgerichtshofs’, die ohne Zustimmung der Staaten agieren könnten. Die internationale Staatengemeinschaft ist damit selbst dafür verantwortlich, dass auf Verletzungen des Völkerrechts wirksam reagiert wird.

Die Schweiz ist und bleibt militärisch neutral. Sie beteiligt sich nicht an kriegerischen Auseinandersetzungen und unterstützt keine Kriegspartei militärisch. Nichtmilitärische Wirtschaftssanktionen mit einem ‘Wirtschaftskrieg’ gleichzusetzen, ist jedoch verfehlt. Sanktionen wie der Unterbruch von Handelsbeziehungen oder die Sperrung von Vermögenswerten sind stets menschenrechtskonform auszugestalten. Gezielte Sanktionen, sogenannte ‘targeted’ oder ‘smart sanctions’, und humanitäre Ausnahmen für die Lieferung von Lebensmitteln oder Medikamenten tragen dazu bei, dass Unbeteiligte möglichst verschont bleiben.

Koordinierte Wirtschaftssanktionen bleiben oft das einzige nichtmilitärische Mittel, um zumindest uni- und multilateral Druck auszuüben, und die Adressaten zu einem völkerrechtskonformen Verhalten zu bewegen. Zu Sanktionen der UNO, welche die Initiative vom Übernahmeverbot ausnimmt, kommt es aufgrund des Veto-Rechts der Grossmächte oft nicht. Die Neutralitätsinitiative erlaubt zwar Massnahmen, welche die Umgehung von nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen anderer Staaten verhindern sollen, dass die Schweiz international als ‘unkooperativ’ wahrgenommen werden könnte, lässt sich dadurch aber nicht vermeiden. Zudem bleibt unklar, welche Zwangsmassnahmen die Schweiz hierzu ergreifen darf, was zusätzliche Rechtsunsicherheit schafft. Mit der Annahme der Initiative könnte die Schweiz ihre Verantwortung für eine regelbasierte internationale Ordnung nicht mehr wirksam wahrnehmen.

Nichtmilitärische Zwangsmassnahmen wie Wirtschaftssanktionen sind aufgrund ihrer Rolle bei der dezentralen Durchsetzung des Völkerrechts durch die internationale Staatengemeinschaft mit einer wertebasierten Neutralität vereinbar, wie sie die Schweiz praktiziert, und stellen kein Hindernis für die Vermittlerrolle der Schweiz dar. Entscheidend ist vielmehr, dass die Schweiz ein klares Neutralitätsprofil entwickelt und die Neutralitätspraxis an allgemeinen Kriterien orientiert, die möglichst unpolitisch sind, und dass sie ihre Neutralität gegen aussen verständlich kommuniziert. Mit konkreten Leitlinien könnte der Bundesrat die Voraussehbarkeit und damit die Glaubwürdigkeit seiner Neutralitätspolitik stärken.

Das Problem der Initiative ist aus völkerrechtlicher Sicht nicht, dass sie ein starres Neutralitätskonzept in der Verfassung verankern und eine selektive Ad-hoc-Politik des Bundesrates verhindern will. Das Problem ist vielmehr, dass es die Initiative mit ihrem faktischen Sanktionsverbot der Schweiz verfassungsrechtlich verunmöglichen würde, ihren Teil der globalen Verantwortung für die Einhaltung des Völkerrechts und der Menschenrechte zu erfüllen.

Eine völkerrechtliche Pflicht, im Fall von Völkerrechtsverletzungen Sanktionen zu ergreifen, gibt es nicht. Die Artikel zur Staatenverantwortlichkeit der UNO-Völkerrechtskommission, die weitgehend Völkergewohnheitsrecht widerspiegeln, verpflichten in Artikel 41 Absatz 1 jedoch alle Staaten, miteinander zusammenarbeiten, um durch rechtmässige Mittel jede schwerwiegende Verletzung von zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts zu beenden. Dementsprechend verleiht das Embargogesetz dem Bundesrat die Befugnis, Zwangsmassnahmen zu erlassen, um internationale Sanktionen durchzusetzen, die von wichtigen Handelspartnern wie der EU beschlossen wurden, und die «der Einhaltung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung der Menschenrechte, dienen ». Die Neutralitätsinitiative greift diese Grundidee des Embargogesetzes, das offiziell «Bundesgesetz über die Durchsetzung von internationalen Sanktionen» heisst, frontal an. Ohne diese gesetzliche Grundlage müsste der Bundesrat auf Notrecht (Artikel 184 Absatz 3 der Bundesverfassung) zurückgreifen, um internationale Sanktionen wie diejenigen der EU im Kontext von internationalen bewaffneten Konflikten auch in der Schweiz durchzusetzen.

Die Schweiz kann es sich gerade als Sitz- und Gaststaat zahlreicher internationaler Organisationen nicht leisten, bei Völker- und Menschenrechtsverletzungen, wie etwa systematischen Kriegsverbrechen, tatenlos zuzusehen, auch wenn dies für bestimmte Wirtschaftszweige kurzfristig profitabel sein mag. In einer polarisierten Welt, die von einer zunehmenden Blockbildung geprägt ist, muss die neutrale Schweiz Verantwortung für die Einhaltung des Völkerrechts übernehmen und Sanktionen ergreifen können, ganz gleich, wer das Völkerrecht mit Füssen tritt. Nur durch eine völkerrechtsbasierte Aussenpolitik kann sie ihre Unabhängigkeit wahren und verhindern, zum Spielball der Grossmächte zu werden.

Carl Jauslin, MLaw, LL.M. (Bruges), ist Post-Doctoral Global Emile Noël Fellow an der New York University (NYU) School of Law. Der Jurist war beim Bundesamt für Justiz (BJ) und beim Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) tätig und ist Co-Autor einer Publikation des Schweizer Think Tanks foraus zur Schweizer Neutralität (2022).