von Dr. iur. Dominik Elser, Geschäftsleiter des Vereins «Unser Recht»
Die Tage zwischen dem 23. und 28. Februar 2022 waren für den Bundesrat und die Bundesverwaltung wohl sehr turbulent. Nachdem der russische Präsident Wladimir Putin die Ukraine militärisch angriff, entschied der Bundesrat zunächst, die Sanktionen der EU nicht sofort zu übernehmen: Der Bundesrat wolle «vermeiden, dass die Schweiz als Umgehungsplattform für die von der EU erlassenen Sanktionen dienen kann. Er wird deshalb die erlassenen Sanktionen analysieren und anschliessend entscheiden.» Zwei Tage darauf verbat der Bundesrat Finanzintermediären, mit den Personen auf der EU-Sanktionsliste «neue Geschäftsbeziehungen einzugehen». Die Bundesregierung blieb also bei ihrer Linie, die Sanktionen nur soweit mitzugehen, damit sie nicht offensichtlich über die Schweiz umgangen werden konnten.
Erst nach dem Wochenende, am Montag 28. Februar, änderte der Bundesrat seinen Kurs und schloss sich den internationalen Sanktionen an: «Der beispiellose militärische Angriff Russlands auf ein souveränes europäisches Land hat im Bundesrat den Ausschlag gegeben, die bisherige Sanktionspraxis zu ändern.»
Dieses Umentscheiden übers Wochenende wirft zwei Fragen auf, die «Unser Recht» aus rechtsstaatlicher Sicht beleuchten will: Brachte der Bundesrat die Schweiz mit der geänderten Sanktionspraxis vom Pfad der Neutralität ab? Und weshalb kam die Regierung erst nach fünf Tagen zu dieser Einschätzung?
Die Neutralität erforderte gerade diese Sanktionen
Der bundesrätliche Entscheid vom 28. Februar 2022 warf erwartungsgemäss hohe mediale Wellen. Für einige Kommentatorinnen und Beobachter war schnell klar: Die Schweiz hat ihre Neutralität aufgegeben. So titelte etwa der Genf-Korrespondent der New York Times gleichentags: «Switzerland says it will freeze Russian assets, setting aside a tradition of neutrality.»
Hat die Schweiz tatsächlich ihre Tradition der Neutralität beiseite gelegt, indem sie Putin und seine Gefolgschaft sanktionierte? Der Bundesrat begründete seinen Entscheid auch damit, er habe zunächst Abklärungen treffen müssen, was das Embargogesetz und die Neutralität der Schweiz zuliesse.
Was sagen die rechtlichen Grundlagen dazu? Solche Sanktionen stützen sich auf das Embargogesetz (EmbG). Im Dezember 2000 legte der Bundesrat in der Botschaft zum Embargogesetz dar, wie sich diese Rechtsgrundlage für Sanktionen mit der Neutralität verhalte (BBl 2001 1433, Zitate Seiten 1434 f.):
«Das Gesetz selbst ist technischer Art; es enthält weder neutralitätsrechtliche Vorschriften noch Bestimmungen neutralitätspolitischer Natur.»
«Die Teilnahme der Schweiz an nichtmilitärischen Sanktionen steht im Einklang mit den im Bericht des Bundesrates zur Neutralität vom 29. November 1993 dargelegten neutralitätspolitischen Grundsätzen und hat sich seither bewährt.»
Das Embargogesetz bietet also lediglich die Grundlage für Wirtschaftssanktionen – ob im Nachvollzug von beispielsweise UNO-Sanktionen oder eigenständige Sanktionen zur Wahrung schweizerischer Interessen. Was die Neutralität gebietet, lässt sich nicht aus diesem Gesetz ablesen. Was erwägte aber der Bundesrat im Bericht von 1993, auf den er 2000 verweist?
Was der Bundesrat 1993 zur Neutralität wusste
Der «Bericht zur Neutralität» findet sich in einem Anhang zum «Bericht über die Aussenpolitik der Schweiz in den 90er Jahren» vom 29. November 1993 (BBl 1994 I 153, Anhang ab Seite 206). In diesen Berichten nimmt der Bundesrat – rund anderthalb Jahre nachdem die Stimmbevölkerung den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum EWR ablehnte – eine weitgreifende Auslegeordnung der Schweizer Aussenpolitik vor. Er blickt dabei insbesondere auf die UNO und die EU. Der angehängte Bericht zur Neutralität untersucht die Handlungsoptionen der Schweiz im Licht der «tradition of neutrality», wie die New York Times schreiben würde.
Aus heutiger Sicht überraschen die Aussagen des damaligen Bundesrats.
Zunächst unterscheidet der Bundesrat Neutralitätsrecht von Neutralitätspolitik. Das Neutralitätsrecht geht auf das Haager Abkommen von 1907 zurück. Dieses «kennt keine ausdrückliche Pflicht zur wirtschaftlichen Neutralität.» (Alle Zitate Seite 232). Mehr noch:
«Wenn Sanktionen gegenüber einem Rechtsbrecher oder Friedensstörer ergriffen werden, […] so können diese Massnahmen eine dem Frieden dienende Ordnungsfunktion haben. Sie stehen dann mit Sinn und Geist der Neutralität im Einklang.»
Der Bundesrat geht noch weiter und macht deutlich, dass die Neutralität das Ergreifen solcher Sanktionen gerade erfordern kann:
«Der Neutrale, der sich solchen im Interesse des Friedens ergriffenen Sanktionen generell widersetzt oder diese behindert, handelt den Zielen und Grundwerten zuwider, auf denen seine Neutralität beruht».
Die Neutralität zu bewahren könne gerade erfordern, Sanktionen in so klaren Fällen mitzutragen:
«Der Status der Neutralität wird von der Völkergemeinschaft nicht geachtet werden, wenn eines seiner Merkmale die Fortführung der Wirtschaftsbeziehungen mit einem sanktionierten Völkerrechtsbrecher ist.»
Mit einem Völkerrechtsbrecher Wirtschaftsbeziehungen weiterzuführen ist das Gegenteil von Neutralität. Damit schwächt man gerade die Friedensordnung, die die Neutralität bewahren soll. Der Bundesrat von 1993 sah das deutlich. Der Bundesrat von 2022 brauchte einige Tage um dieses institutionelle Wissen wiederzuentdecken und zur offensichtlichen Schlussfolgerung zu kommen, dass die halbherzige Übernahme von Sanktionen nicht reicht.
Fairerweise ist zu ergänzen, dass der Bericht zur Neutralität von 1993 zwar die Grundlagen deutlich darlegt, aber auch auf den Entscheidungsspielraum des Bundesrats verweist:
«[Der Bundesrat] wird nach einer umfassenden Güterabwägung im Einzelfall entscheiden, ob jeweils ein Abseitsstehen oder eine Teilnahme eher der Wiederherstellung des völkerrechtsmässigen Zustandes und der Wahrung der schweizerischen Interessen dient.»
Der Bundesrat von 2022 begann offenbar mit dieser Güterabwägung erst nachdem der Angriffskrieg anfing und brauchte dann fünf Tage dafür.
Schlechte Vorbereitung und falsche Reflexe
Was lässt sich aus diesem Umentscheiden nach fünf Tagen lernen? Weshalb kam der Bundesrat erst mit einiger Verspätung zu der Einsicht, die seine eigenen (!) Berichte so offensichtlich vorspurte?
Wie es Raphaela Birrer am 1. März 2022 im Tages-Anzeiger kommentierte:
«Schuld an dieser Fehleinschätzung waren schlecht vorbereitete Departemente, aber auch eine kleinkrämerische Kultur im Bundesrat. […] Sinnbildlich für den mangelnden Fokus auf die grossen Linien ist die Begründung, man habe den Sanktionsentscheid erst neutralitätspolitisch ausloten wollen. Dabei ist es rechtlich eindeutig: Die Schweiz darf nicht militärisch in Konflikte intervenieren. Ansonsten hat der Bundesrat Spielraum, die Neutralität der weltpolitischen Lage entsprechend auszugestalten. Davor schreckte er offensichtlich zurück.»
Diese Analyse trifft die wunden Punkte genau: Das neutralitätspolitische Ausloten wäre nicht nötig gewesen. Was neutralitätsrechtlich und -politisch möglich und sogar geboten ist, war offensichtlich. Ein Blick in die bundesratseigenen Materialien hätte innerhalb eines halben Arbeitstages eindeutige Antworten gegeben. Und diese Arbeit hätte schon im Vorfeld der Invasion geschehen können, ja müssen.
Und wenn die schlechte Vorbereitung der Departemente, nicht ausschlaggebend war, dann gibt die «kleinkrämerische Kultur» Aufschluss, wie es Birrer schreibt.
Worin besteht das Kleinkrämerische? Der Bundesrat hatte offenbar nicht den Reflex, auf eine derart deutliche Völkerrechtsverletzung deutlich zu reagieren. «Gute Dienste» und «Vermitteln» standen im Vordergrund – ein Reflex zu falsch verstandener Neutralität im Sinn eines Abseitsstehens. Völlig ungeachtet davon, ob es im Interesse des Landes liegt, mit dem Aggressor Putin weniger hart umzugehen als es die EU und die USA taten.
Die Rede von der «Umgehungsplattform Schweiz» erschien geradezu zynisch. Instinktiv sieht der Bundesrat die Schweiz anscheinend als regulatorische Insel, die alles immer etwas anders regelt: Sie macht nie einfach mit, sondern begeht einen Sonderweg. Die Schweizer Regierung hat sich daran gewöhnt, grundsätzlich zuzuwarten, zu analysieren und zu beobachten, im Zweifelsfall einen Bericht in Auftrag zu geben und dann zu schauen, ob man überhaupt noch eingreifen muss oder sich das Problem bereits erledigt hat. (Nebenbei: Genau dieses Vorgehen wählte der Bundesrat auch bei der Sache mit den Nazisymbolen, die am Rande von Corona-Demonstrationen auftauchten.)
Der politische Umgang mit ausserordentlichen Krisen ist das eine. Es ist nicht immer richtig, schnell und forsch zu reagieren. Lieber behutsam in die richtige Richtung gehen, als nach jedem dritten eilenden Schritt die Richtung zu ändern. Die fünftägige Selbstfindungsphase des Bundesrats Ende Februar weist auf ein anderes Problem hin: Staatsrechtlich offensichtliche Zusammenhänge sind dem Bundesrat und seinen Departementen unbekannt – oder wenn sie bekannt sind, so scheut er sich, die offensichtlichen Schlüsse zu ziehen. Völkerrechtsverbrecher darf auch ein neutraler Staat sanktionieren. In so deutlichen Fällen wie in Putins Angriffskrieg auf die Ukraine muss er das sogar.
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Bild: Schweizerische Bundeskanzlei
